Зачем России столько проверяющих органов?

Только что внесены очередные изменения в «Закон о прокуратуре Российской Федерации», на этот раз касающиеся порядка назначения прокуроров и повышенных требований к ним. Однако функции самой прокуратуры, сформированные в основном еще на заре советской власти, вновь оставлены без изменений.

Сергей Замошкин, адвокат

Учрежденная еще Петром I в 1722 году как орган надзора за исполнением государевых распоряжений в центре и на местах, прокуратура сохраняла эту функцию вплоть до судебных реформ 1864 года. Тогда изменения были абсолютно радикальными, и прокуратура попросту перестала быть надзорным органом, что соответствовало формирующейся всеевропейской практике, а ее основной задачей определено уголовное преследование: полицейское дознание, контроль за следствием, утверждение обвинительного акта, участие в судах (именно после этого судебные процессы стали состязательными и общественно значимыми).

Такой прокуратура в Отечестве оставалась более 50 лет, и ее работа была вполне схожа с деятельностью аналогичных органов европейских стран. Но потом случилась Октябрьская революция 1917 года (или, как теперь принято говорить, большевистский переворот), которая изменила в государственном устройстве все и вся. Не была забыта и прокуратура. Поначалу новая власть ее упразднила вовсе и как-то обходилась без этого инструмента целых пять лет — революционные трибуналы состязательности сторон не предполагали. Лишь в 1922 году было утверждено Положение о прокурорском надзоре, которое наделило прокуроров функциями, весьма схожими, парадоксально, с… дореформенными царскими, то есть еще петровских времен. При Советах, как и при первом российском императоре, прокуроры стали «оком государевым»: в их компетенцию был включен надзор за законностью действий органов власти, хозяйственных учреждений, организаций и граждан, опротестование противоречащих закону распоряжений, ну и, кроме прочего, конечно, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах и прочее.

К принятию большевистской властью положения именно в «петровской редакции» приложил руку вождь мирового пролетариата лично: ненадолго пришедший в себя после болезни, Ленин 20 мая 1922 года из Горок продиктовал крайне резкое письмо «Товарищу Сталину для Политбюро». Основное его содержание — это формулирование задач прокуратуры. Советские граждане не штудировали этот документ поголовно, но ключевые цитаты из него висели в качестве наглядной агитации едва ли не в каждом отраслевом присутственном учреждении, а хрестоматийной стала фраза: «Законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик».

Не буду спорить: наверное, в годы всеобщей постреволюционной разрухи и отсутствия возможности централизованного контроля над действиями вновь образованных органов власти и управления было целесообразно создание органа всеобщего надзора. Но вот что смущает: вождь после принятия документа вскоре усоп, позже за ним отправился суровый продолжатель его дела, страна менялась и в итоге изменилась совсем, а полномочия прокуратуры по надзору за всем и вся успешно пережили и вождей, и саму Страну Советов.

Описки нет: ленинский наказ во здравии и теперь. После распада СССР первый «Закон о прокуратуре Российской Федерации» был принят в 1992 году, но, несмотря на исторический шанс, возможности для радикального реформирования задач этого института, увы, использованы не были: за прокуратурой вновь в качестве главной задачи был закреплен советского типа надзор, на профессиональном языке называемый «общим», а за глаза — «неконкретным», а то и «бессмысленным». В закон неоднократно вносились самые разные изменения, порой весьма радикальные (в 2011 году был создан Следственный комитет, куда было передано следствие, которым до того занималась прокуратура), но основные ее функции неизменно остались теми же, что начертал Ильич. Вот и сейчас среди главных обязанностей прокуратуры надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов…

Но вот вопрос: а так ли уж нужен сейчас «общий» надзор? Ведь проверка деятельности учреждений, предприятий и организаций по всем необъятным вопросам их деятельности требует не только юридических, а весьма специфических знаний. Как же без них? Обходятся! Иногда, надо признать, проверки прокуратурой симулируются (поверьте автору — он сам служил в прокуратуре) и вместо реального изучения проблемы в отчетах указываются некие формальные нарушения в документации, проиллюстрированные статистическими сведениями и прочее. Между тем без привлечения квалифицированных специалистов в конкретной сфере выводы прокурору сделать попросту невозможно. А ведь такие специалисты есть: в стране уже давно существует множество органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, их перечень огромен, счет идет на десятки! Напомню только про некоторые федеральные: Росприроднадзор, Росстандарт, Россельхознадзор, Ространснадзор, Росздравнадзор, Роскомнадзор, Рособрнадзор, Госпожнадзор, Ростехнадзор… И все они проводят проверки, у всех них есть соответствующие методики, оборудование, специалисты, способные сделать квалифицированные выводы, но самое главное — у всех есть право обращения в суд, а частенько и право применения самим весьма суровых административных мер. В чем же тогда смысл «общего» надзора прокуратуры?

Уже давно многие ученые-юристы, практикующие юристы, представители управленческих и бизнес-сообществ соглашаются, что в современной России «общий» надзор в том виде, в котором он существует сейчас, не нужен.

Одни настаивают, что он должен быть полностью упразднен, другие говорят о постепенном уходе с этого затоптанного многими «поля», третьи моделируют только координирующую роль прокуратуры в действиях многочисленных контрольно-надзорных органов.

На вопрос: «Какое значение имеет сохранение прежней модели для нашего общества, управленцев, бизнесменов, просто граждан?» приверженцы «старого стиля» парируют встречным вопросом: «А что даст ее ревизия, кроме банального сокращения раздувшегося штата?». Ответ есть: прежде всего будет меньше проверок, в том числе надуманных; меньше простора для коррупции. Но не только. Полагаю, что тогда прокуратура сможет более полноценно заняться своим действительно главным делом: работой в уголовном судопроизводстве, особенно на предварительном следствии, где ее присутствие сейчас минимально.

Если говорить проще, следствие сегодня попросту бесконтрольно и творит подчас такое беззаконие, что есть полное ощущение отсутствия у нас в стране Уголовно-процессуального кодекса. Собственно, исправление такого «кривого» правоприменения и есть задача прокуратуры. Увы, никак не учтенная в свежепринятых поправках. Надеюсь, что бесправие прокуроров на следствии будет, наконец, замечено законотворцами и прокурорам дадут больше прав надзирать за законностью действий следователей, предоставят реальные процессуальные инструменты для быстрого и эффективного вмешательства в беззаконие.

Поскольку Владимир Ильич на эту тему не высказывался, противоречий с ним возникнуть не должно…