Правительство определилось со схемой реформы институтов развития

Схема реформы системы институтов развития (ИР), готовившейся правительством Михаила Мишустина с лета 2020 года, будет объявлена на этой неделе. Основные ее положения — укрупнение институтов развития, подчинение их правительственной схеме планирования и достижения целей, ликвидация конкуренции части институтов с коммерческими компаниями. На базе ВЭБ.РФ создается «единый институт развития», и двенадцать специализированных независимых ИР не будут с ним конкурировать. Упорядочивание стихийно складывавшейся системы ИР, видимо, будет сопровождаться и кадровыми изменениями, но пока Белому дому важнее установить общую логику их работы.

Как стало известно “Ъ”, постановления правительства о готовившейся в Белом доме с весны 2020 года реформе ИР должны быть подписаны и опубликованы на этой неделе. Напомним, о том, что ИР ждут крупные изменения, стало понятно после совещания премьер-министра с наблюдательным советом ВЭБ.РФ 28 мая 2020 года. В закрытом режиме работа велась на постоянных совещаниях у главы аппарата правительства вице-премьера Дмитрия Григоренко и первого вице-премьера Андрея Белоусова в течение лета 2020 года. 4 сентября Дмитрий Григоренко назначен главой набсовета ВЭБ.РФ, тогда же Михаил Мишустин на встрече с председателем ВЭБ.РФ Игорем Шуваловым, по сути, обозначил центральную часть реформы ИР — подчинение их деятельности национальным целям развития. “Ъ” ознакомился с промежуточными вариантами схемы реформы — с октября 2020 года они уже практически не менялись. На этой неделе должна быть объявлена схема нового подчинения и управления существующими 40 ИР, число которых в итоге уменьшится до двух десятков, но, по данным “Ъ”, речь не идет о кадровых решениях — они, видимо, будут определяться по итогам работы в новой схеме.

В Белом доме до официального объявления тему не комментируют. В самих ИР и госкорпорациях, где в течение осени 2020 года “Ъ” обсуждал возможные изменения, на официальном уровне об этом также не говорят, неофициально же самая разнообразная и, как правило, недостоверная информация о реформе обсуждалась с лета параллельно с изменениями в правительстве (см. “Ъ” от 16 ноября).

Реформа будет синхронизирована с изменениями в ФОИВ и сокращением госаппарата.

Проблемы, которые решает в сфере ИР команда Михаила Мишустина, выглядят так. Сейчас в РФ 40 организаций, подпадающих под определение ИР, созданных в разное время (от начала 1990-х до последних лет), со своими задачами. Общая схема работы исполнительной власти в РФ с начала 2020 года определена «национальными целями развития», которым действующие ИР ни организационно, ни собственными документами не подчинены. У каждого ИР свой механизм управления — это большая и во многом бессмысленная нагрузка на правительственных юристов, не говоря уже о том, какие проблемы все это создает при взаимодействии ИР.

Реформа также связана с задачами организации «сервисного подхода» в деятельности власти: нынешние ИР довольно сложно и затратно включать в проекты типа «одного окна».

Наконец, часть ИР по функциям пересекается с министерствами и ведомствами, как и с коммерческими структурами.

Учитывая же довольно большую зависимость «старых» ИР от ранее принятых кадровых решений, неудивительно, что задача реформы была одной из первых для нового правительства: ИР можно было или «придвинуть» обратно под контроль исполнительной власти (все институты — так или иначе госструктуры по решению задач, находящихся в компетенции Белого дома), или же, напротив, максимально разграничить их задачи и полномочия с правительством, создав единую схему управления этим сейчас фрагментированным пространством со множеством «темных углов».

В реформе применяются оба подхода. Там, где существование специализированных ИР оправданно, они сохраняются. Таких сфер 12: это энергетика (сейчас — «Росатом»), промышленность (сейчас — «Ростех»), космос («Роскосмос»), дорожное хозяйство, система страхования вкладов, коммунальные отходы, внутренний туризм, жилищное строительство (ДОМ.РФ), два региональных проекта развития (ТОР, впервые создававшиеся на Дальнем Востоке, и — отдельно — Северный Кавказ), два направления агрорынка — финансовый (Россельхозбанк) и лизинговый («Росагролизинг»).

Десять ИР в самых разных сферах подлежат укрупнению.

Так, на базе «ВЭБ-лизинга» и ГТЛК создается Единая лизинговая компания, банк ДОМ.РФ и МСП-банк сливаются в «универсальный банк» в системе ИР ВЭБ.РФ. Фонд ЖКХ поглощает Фонд защиты прав дольщиков, Российский научный фонд — Российский фонд фундаментальных исследований. Наконец, Российская венчурная компания передается под управление Российского фонда прямых инвестиций (РФПИ).

Часть этих структур уже находится под управлением ВЭБ.РФ, другая также сейчас фактически работает под его эгидой, но есть и де-факто независимые структуры, большая часть которых или станет частью ВЭБ.РФ без отдельного юрлица, или будет работать под его управлением. Точный список структур, которые будут ликвидироваться через присоединение (в этом случае ряд их функций будет передаваться ВЭБ.РФ, а ряд — возвращаться ФОИВ) и передачу под управление (они останутся независимыми), пока неизвестен, но в логике происходящего вполне предсказуем.

Так, «Роснано» и фонд «Сколково», как и ЭКСАР, и РЭЦ, под управлением ВЭБ.РФ вряд ли кто-то будет ликвидировать.

Известен список полномочий ИР, которые при переходе их в ВЭБ.РФ вернутся в Белый дом. Это госполитика по управлению ОЭЗ и распределение им субсидий; субсидирование моногородов (Фонд развития моногородов); субсидирование научных и технологических компаний; гранты инновационным компаниям (сейчас — «Росинфокоминвест»), администрирование специнвестконтрактов; госполитика по привлечению трудовых ресурсов и инвестиций на Дальнем Востоке и в Арктике (три специализированные структуры АРЧК ДВА, АДВ по ПИиПЭ и ФРЛВА) — скорее всего, «неадминистративная» часть этих структур будет поглощена ВЭБ.РФ.

Таким образом, при завершении реформы в 2021 году система ИР будет в целом выглядеть так: единый институт развития ВЭБ.РФ и 12 отраслевых ИР, все они не пересекаются друг с другом по функциям и задачам, их деятельность подчинена национальным целям развития, их управление единообразно. Очевидно, что сейчас невозможно даже предположить, какие кадровые изменения будут производиться и в ИР, и в правительстве под задачи новой структуры: время на решение структурных вопросов явно требуется, и вряд ли Михаил Мишустин будет с этим торопиться.

Это действительно большая реформа, затрагивающая много лет оформлявшиеся интересы десятков и сотен тысяч игроков (руководителей, команд специалистов, связанных компаний, сложившихся институциональных связей).

Неудивительно, что только ее подготовка потребовала полгода.

Не проводить ее, впрочем, для Белого дома было просто невозможно. С одной стороны, существовали риски совершенно естественной «самоизоляции» ИР. С другой стороны, ИР за прошлые годы были неплохо капитализированы — и использовать эти ресурсы для решения задач правительства в нынешней схеме было бы просто потерей времени и эффективности. Наконец, возвращение в Белый дом части полномочий ИР, как работа со специнвестконтрактами, позволит по крайней мере попытаться собрать в единую схему привлечение инвестиций правительством. При этом часть фактических полномочий правительство отдает ВЭБ.РФ: так, под управление госкорпорации перейдет Фонд развития промышленности, считающийся одним из важных инструментов Минпромторга.

Вряд ли правительство остановится в этой сфере только на достигнутом — происходящее скорее призвано инициировать внутренние изменения в системе ИР, на что в действующей структуре рассчитывать невозможно. При этом новый статус ВЭБ.РФ как единого ИР Белый дом намерен использовать уже сразу. Так, по данным “Ъ”, уже на прошлой неделе ВЭБ.РФ определен единым методологическим центром по привлечению зеленых инвестиций в рамках Парижского соглашения. Госполитикой же в этой сфере будет занято Минэкономики. Такое разделение в будущем, видимо, станет обычным.

Дмитрий Бутрин