Глава НИФИ Минфина — о будущем бюджетной политики

Перестать воспринимать во многих отношениях аномальный 2020 год как базу для ожиданий и расчетов на будущее — и вернуться к нормальности, в том числе в вопросах госрасходов, поддержки экономики и бюджетной политики в целом, в статье для “Ъ” призывает Владимир Назаров, руководитель Научно-исследовательского финансового института Минфина.

Никто не будет спорить, что 2020 год был во многом аномальным, заставившим человечество радикально изменить привычный образ жизни. Многие изменения, как, например, рост роли удаленной работы, внедрение цифровых технологий, развитие телемедицины, скорее всего, превратятся в устойчивые долгосрочные тренды. Но во многих других сферах жизни человечество просто очень хочет вернуться обратно, «сделать, как было», забыть про эпидемию и локдауны как про страшный сон. Мы хотим навещать пожилых родственников, путешествовать, обнимать друзей и здороваться за руку с коллегами. Хотим нормализации жизни. Я уверен, что это естественное желание людей на нашей планете сбудется.

Пусть не сразу, не с боем курантов, но нас ждет возвращение к нормальности, в том числе и в бюджетной политике.

Во время коронакризиса многие государства реализовали беспрецедентные программы роста бюджетных расходов и заимствований. Не стала исключением и Россия: за 11 месяцев 2020 года прирост расходов федерального бюджета составил 27% к уровню 2019 года. Из наиболее значительных направлений стоит отметить помощь семьям с детьми и поддержку малого и среднего бизнеса. По реакции экономики на реализацию антикризисного пакета Россия занимает одно из первых мест в части эффективности. Если сравнить прирост расходов с динамикой ВВП по разным странам, сокращение российской экономики во втором квартале не столь значительное, как в других странах: с падением ВВП на 8% год к году Россия вошла в пятерку стран G20 по наименьшему сокращению этого показателя. Уже в третьем квартале падение ВВП замедлилось до 3,4% год к году. Меры поддержки сыграли свою роль: частично компенсировали падение доходов населения и бизнеса. В кризис это было абсолютно необходимо. Но в нормальных условиях большинство трудоспособных граждан получает заработную плату, а не пособия, предприятия — зарабатывают прибыть, а не живут на субсидии. Поэтому по мере постепенного восстановления деловой активности правительство планирует плавную нормализацию бюджетной политики.

Нас не ждет резкий возврат к уровню бюджетных расходов 2019 года: в 2021 году они будут на 18% выше в номинальном выражении. Это означает сохранение более 1 п. п. ВВП антикризисного стимула в 2021 году.

Но некоторых экспертов это не устраивает, они настаивают, что для поддержания экономического роста расходы не должны снижаться по сравнению с аномальным 2020 годом.

Непонятно, почему они берут за базу сравнения кризисный 2020 год, а не более ранний период. В таком подходе есть несколько слабых мест.

Во-первых, мы столкнулись не с классическим кризисом спроса, который надо заливать бюджетными деньгами. Это одновременно кризис спроса и предложения, когда из-за эпидемиологических ограничений искусственно (без учета устремлений экономических агентов) сдерживается экономическая активность. Выйти из такого кризиса можно, только устранив его причину, то есть эпидемию и связанные с ней ограничения. Это наглядно продемонстрировал третий квартал 2020 года: в США, России, Великобритании, Германии, Австралии, ЮАР — везде, где правительства снимали наложенные ранее жесткие ограничения, происходил безотлагательный и интенсивный рост.

Локдаун позволяет сократить масштабы распространения коронавирусной инфекции, но, как показывают предварительные расчеты специалистов НИФИ, усиливает спад в экономике.

Меры поддержки частично его компенсируют, но негативно влияют на долгосрочную бюджетную устойчивость. По мере выхода статистики мы сможем определить вклад различных факторов в величину спада точнее. Однако уже сейчас мы понимаем, что дополнительная государственная помощь оправдана во время действия ограничений и сразу по выходе из них, а дальше экономика быстро восстановится к докризисному уровню. Не будет мирового локдауна — будет рост, а с локдаунами хоть залей экономику деньгами — роста не будет.

Во-вторых, бюджет редко исполняется на 100% по расходам. Скорее всего, так будет и в текущем году. Часть лимитов будет перенесена на следующий год по объективным причинам — это неисполненные в срок контракты, обязательства по которым должны быть удовлетворены. Также ведомства реализовали не все мероприятия, которые планировали. Сейчас давать точную оценку не полностью использованным лимитам преждевременно, но значимый объем средств наверняка будет направлен в резервный фонд правительства. Это даст возможность оперативно реагировать на развитие ситуации с заболеваемостью и деловой активностью, то есть при необходимости расходы могут быть выше, чем запланировано в бюджете на 2021 год. Это соответствует подходу многих стран мира: объемы новых пакетов антикризисной помощи уменьшаются, уже принятые меры так же постепенно сходят на нет.

Но страны продолжают действовать «по ситуации» и будут корректировать свои пакеты по мере поступления новой информации.

В-третьих, государственные расходы не являются благом сами по себе. Как сказала М. Тэтчер: «Нет никаких государственных денег, есть только деньги налогоплательщиков». Если сегодня разбрасывать деньги налогоплательщиков направо и налево, завтра населению и бизнесу придется платить больше налогов, что вряд ли позитивно скажется на экономическом росте. Неслучайно страны с большой налоговой нагрузкой редко отличаются высокими темпами экономического роста.

В-четвертых, важен не только объем расходов, но и их структура. За девять месяцев 2020 года наибольшее увеличение расходов было связано со статьями «Социальная политика», «Здравоохранение» и «Национальная экономика». Эти же три статьи расходов получают наибольшее дополнительное финансирование в бюджете 2021 года по сравнению с 2019 годом. Большинство экспертов всегда отмечало, что именно эти расходы имеют наибольший мультипликатор ВВП.

Таким образом, анализ объема и структуры расходов федерального бюджета на 2021 год позволяет сделать вывод, что бюджетная политика никоим образом не станет ограничителем восстановления экономики. Нормализация бюджетной политики будет следовать за нормализацией экономической и социальной жизни.