Код от коду не легче
Правительство анонсировало федеральные QR-коды и ограничения на поездки для непривитых
Развитие коронавирусной эпидемии, невыдающиеся темпы вакцинации и угроза нарастающих сложностей в системе здравоохранения заставили правительство пойти на экстренные меры. Система ограничения доступа в общественные места, на региональном уровне введенная в 85 регионах РФ, подтверждается и вносится в законодательство на федеральном уровне. Утвержденный Минздравом QR-код федерального образца для вакцинированных, официально переболевших COVID-19 и для имеющих медотвод вводится законодательно, с 1 февраля по 1 июня 2022 года без него будут невозможны авиаперелеты и посадка в поезд. По рекомендации Роспотребнадзора регионы смогут по тому же принципу ограничивать посещение любых общественных мест, кроме продовольственных магазинов и аптек. Срочные ПЦР-тесты останутся альтернативой также до 1 февраля. Аналогичные европейским, меры призваны активизировать кампанию вакцинации — целью Белого дома заявлен подъем уровня коллективного иммунитета с нынешних 49% до 80%.
Правительство предлагает унифицировать введение ограничений с помощью QR-кодов на всей территории страны
Фото: Виктор Коротаев, Коммерсантъ
В пятницу правительство внесло в Госдуму два законопроекта — законы «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также Устав железнодорожного транспорта и Воздушный кодекс РФ, в которых с момента вступления проектов в действие (сроки пока неизвестны — см. «Ъ-Онлайн») вводятся федеральные стандарты ограничений на посещение общественных мест, а также ранее не практиковавшиеся ограничения на использование авиалиний и поездов дальнего следования. Вице-премьер Татьяна Голикова на брифинге в правительстве пояснила, что полномочия по введению ограничений уже даны регионам, но «с учетом ситуации нужно зафиксировать ряд правил на федеральном уровне». Напомним, к 1 ноября о введении системы QR-кодов для посещения общественных мест объявили власти всех 85 российских регионов.
Ваш браузер не поддерживает видео
Описанная в проектах система ограничений в целом аналогична системе green pass в ЕС с учетом устройства РФ как федерации.
- Вводится в действие новый федеральный стандарт «документации», подтверждающей статус ее владельца с точки зрения Минздрава и санитарно-эпидемиологических служб.
- До 1 февраля 2022 года таких статусов для жителей РФ старше 18 лет (на детей и подростков все новое регулирование не распространяется) может быть четыре: это или пройденная вакцинация, или перенесенное заболевание новой коронавирусной инфекцией, или медицинский отвод, или отрицательный ПЦР-тест.
- С 1 февраля по 1 июня 2022 года ПЦР-тест из списка исключается: QR-коды, которыми подтверждается действительность документов о статусе, выпускаться на справки по ним не будут.
- Исключаются из системы в общем случае две категории граждан: военнослужащие и приравненные к ним (у их ведомств вводятся собственные документы о вакцинации) и иностранные граждане (для них будет предусмотрена отдельная система регистрации статуса через портал госуслуг).
Сразу после вступления новых законов в действие наличие документа о статусе (и QR-кода на нем) будет универсальным пропуском (по словам Татьяны Голиковой, таким же значимым, как паспорт РФ,— впрочем, они будут действительны по предъявлению паспорта или удостоверения личности) на любые мероприятия и объекты, закрытые для посещений в этом регионе по решению региональных властей. Законопроектом предусмотрено, что ограничения на посещение в этом регионе общественных мест, массовых мероприятий и любых иных «объектов» в этом субъекте РФ вводятся главами регионов «по решению президента» — в список не могут включаться только аптеки и организации, обеспечивающих население продуктами питания и товарами первой необходимости. В свою очередь, главные санитарные врачи регионов будут давать региональной власти рекомендации по ограничениям, которые те не могут игнорировать — если губернатор не согласен с рекомендациями, органы исполнительной власти регионов «обязаны в трехдневный срок принять меры, указанные в данных предложениях, или в случае несогласия с ними направить главному государственному санитарному врачу РФ свою позицию».
Кто, где, как и на какой срок сможет получить QR-код нового образца
Получить документ о статусе вакцинированного, переболевшего или получившего медотвод (электронный или бумажный) можно будет на портале госуслуг, в МФЦ или, возможно, в других учреждениях. В частности, как стало известно “Ъ”, об этом идут переговоры с «Почтой России».
Исходя из логики законопроектов, внесенных в Госдуму правительством, и данных властными структурами пояснений, действующие сейчас QR-коды и сертификаты, имеющие региональный статус, будут автоматически заменяться в информсистемах (в том числе на портале госуслуг и региональных порталах) на сертификаты нового образца, которые действуют на территории всей РФ (это, отметим, создает возможности решать проблемы сопредельных регионов, сейчас решаемые «вручную» в каждом случае). Бумажные сертификаты о вакцинации и бумажные справки как таковые, очевидно, не будут действовать, по крайней мере как «пропуска» куда-либо, но бумажные документы в новой форме можно будет получить в МФЦ и заменяющих их структурах, потребность в этом есть в силу отсутствия смартфонов у 100% населения.
Минздрав РФ, согласно законопроекту, наделяется полномочиями определять срок действия QR-кодов: отдельно для привитых и отдельно для переболевших. Сейчас сертификаты активны год. Не исключено, говорят источники “Ъ”, что срок будет уменьшен по одной или по нескольким категориям — это будет зависеть от рекомендаций экспертов о необходимости ревакцинации. Так, в правительстве РФ ссылаются на рекомендации ВОЗ прививаться раз в полгода. Российский Минздрав также рекомендует делать прививку повторно через полгода после первичной вакцинации или перенесенной болезни. Ведомство предлагает ревакцинироваться однокомпонентной вакциной «Спутник Лайт».
О необходимости периодически поднимать уровень антител не раз говорили эксперты. Замдиректора по научной работе ФБУН Центральный НИИ эпидемиологии Роспотребнадзора Александр Горелов утверждал, что в период пандемии следует вакцинироваться каждые полгода вне зависимости от уровня антител. Вместе с тем ученые все еще не получили достоверные данные о том, какой титр антител считать «высоким» и достаточным для защиты. «В большинстве стран, где есть полный доступ к вакцинам, сейчас действительно сертификаты ограничены шестью месяцами,— говорит эпидемиолог, директор Института междисциплинарных медицинских исследований Европейского университета в Санкт-Петербурге Антон Барчук.— Но, думаю, в течение ближайшего времени этот срок будет уточняться и, возможно, наоборот удлиняться. Возможно, комбинация вакцинации и болезни или вакцинации и ревакцинации будет давать защиту на более длительный срок».
Вопрос о том, будет ли как-либо решен вопрос о подтверждении иммунного статуса людей, болевших «неофициально», например, через анализ уровня антител в крови, законопроектом никак не трактуется. Теоретически законопроект не запрещает Минздраву без принятия каких-либо дополнительных законодательных регуляций «легализовать» через сдачу соответствующих анализов эту категорию лиц — тем более что ужесточение контроля за лабораториями, проводящими ПЦР-тестирование (обычно они же занимаются и антиген-тестами, и проверкой уровня антител), в планах Белого дома, а законопроект правительства предполагает обязательную передачу данных о ПЦР-тестах в госинформсистему в течение 24 часов. Это, отметим, сократит возможность «независимого» тестирования без передачи информации о положительном тесте государству — сейчас это практикуется для избежания обязательных карантинных мер, эти возможности к началу 2022 года, видимо, существенно сократятся. Вероятно, правительство не будет склонно решать этот вопрос до февраля, поскольку неопределенность в этом вопросе явно будет увеличивать темпы вакцинации — а отсутствие заявлений на этот счет само по себе не провоцирует вспышек недовольства.
Также законопроектом Белого дома предусмотрен отдельный порядок допуска на мероприятия и объекты военнослужащих, приравненных к ним лиц, и иностранных граждан, привитых незарегистрированными в РФ вакцинами. Если в случае с военнослужащими и другими «силовиками» причины исключения их из общей системы неочевидны (возможно, речь идет об угрозах, связанных с раскрытием служебной и военной тайны при включении их в общий реестр — или, по крайней мере, мотивировках со стороны Минобороны, ФСБ и других ведомств на этом основании), то в случае с иностранными гражданами речь идет о решении их проблем в том числе с организацией турпоездок в РФ — сейчас они решаются (а часто не решаются) только на уровне отдельных регионов. Создание единой системы сертификатов, видимо, к 1 февраля 2022 года должно частично решить проблемы и относительно малочисленных, но существующих граждан РФ, вакцинированных за пределами России,— в случае, если такие вакцины будут признаны в российской юрисдикции, появляется возможность получения ими сертификата образца Минздрава, если этого не произойдет, нет технической сложности в уравнивании их статуса со статусом иностранцев.
Впрочем, пока готовность правительства решить абсолютно все вопросы, связанные с новой системой сертификатов, неочевидна. Судя по тому, что любая критика вновь вводимых практик правительством воспринимается крайне болезненно, в ноябре-декабре 2021 года «переходный период» будет использоваться именно для выявления и решения проблем со специальными случаями и категориями граждан. Так, «транспортный» законопроект Белого дома позволяет правительству вводить специальные категории граждан, для которых порядок перелетов и поездок будет иным, чем для основной части населения. В любом случае, до 1 февраля 2022 года полностью легализованный ПЦР-тест и QR-код на его основании является универсальным ответом на любые затруднения — и в этом смысле порядки в регионе РФ, вводящем ограничения, будут совпадать с любой страной ЕС. После 1 февраля ситуация станет для избегающих вакцинации или по крайней мере не имеющих иммунитета существенно сложнее.
Второй законопроект вводит ограничения на использование авиа- и железнодорожного транспорта — в междугородних и международных перевозках. Сертификат о вакцинации, перенесенной болезни или медотвод потребуется предъявить при покупке билетов на самолет или поезд и для посадки на рейс. Для удобства проверки документов, сообщил глава Минтранса РФ Виталий Савельев, будет организовано взаимодействие системы бронирования и системы госуслуг. До даты, которую своим нормативным актом установит правительство, при отсутствии такой документации будет достаточно отрицательного результата ПЦР-теста. Такое же исследование потребуется гражданину иностранного государства при оказании ему услуг железнодорожного или авиационного транспорта.
Ваш браузер не поддерживает видео
Таким образом, с момента вступления законов в силу и до 1 июня 2022 года и правительство, и региональные власти получают законную и простую возможность вводить двухступенчатые ограничения (с возможностью использования ПЦР до 1 февраля и без такой возможности после) для тех, кто имеет возможность вакцинироваться, но не сделал этого.
QR-коды в самолете и поезде пока беспокоят в основном неизвестностью процедуры
“Ъ” уже рассказывал, что крупнейшие российские авиакомпании пока заявляют о готовности проверять QR-коды, но опасаются падения пассажиропотока и связанных с проверками технологических сложностей. Конкретные цифры предполагаемого падения пассажиропотоков, вероятно, могут быть рассчитаны лишь на следующей неделе (до 11–12 ноября, по данным “Ъ”, большинству перевозчиков не было известно точно о характере ограничений). Очевидно, что конец 2021 года будет для авиакомпаний и РЖД достаточно напряженным: число желающих совершить необходимые поездки до обязательности QR-кодов с 1 февраля 2022 года обещает быть немалым, а на интеграцию систем продаж билетов с федеральными системами требует времени и усилий специалистов.
В свою очередь, организованные представители общественности пока обращают внимание в основном не на сам принцип ограничений перемещений, а на отсутствие в законе всеобъемлющих и полностью регламентирующих все возможные моменты положений. Так, председатель Общероссийского объединения пассажиров, член Общественной палаты РФ Илья Зотов отмечает, что в законопроекте не установлен понятный порядок контроля наличия QR-кода и сверки данных пассажира при посадке. Он полагает, что законопроект значительным образом повлияет на отказ пассажиров от приобретенных билетов, снижение активности по новым бронированиям, а, следовательно, авиакомпании и ж/д перевозчики понесут убытки, «которые непонятно кто будет восполнять». «В законопроекте абсолютно забыты такие лица, как граждане РФ, живущие за рубежом. Получается, что если они не привиты, то смогут с ПЦР-тестом долететь только до Москвы, а дальше в другие города уже не смогут: им надо будет вакцинироваться и ждать где-то две недели,— заявил “Ъ” глава Союза пассажиров России Кирилл Янков.— Аналогичная ситуация с проживающими за рубежом людьми гражданства, таких, например, много в Латвии, этнические русские». По его мнению, наладить контроль в аэропортах несложно, а вот на железной дороге сложнее: «Многие поезда останавливаются на мелких полустанках, где нет интернета или связи вообще».
Отметим, что для значительной части населения, по тем или иным причинам отвергающей и систему QR-кодов, и необходимость вакцинации, главной претензией к двум законопроектам Белого дома будет ограничение свободы передвижения, гарантирующейся Конституцией РФ,— напомним, что обязательной вакцинации законопроекты не вводят. Но в данном случае, как и в случае с ЕС, законопроекты не запрещают перемещение по территории РФ другим транспортом (такие прецеденты в 2020 и 2021 годах вводились на уровне регионов с той или иной степенью законности), кроме самолета и поезда дальнего следования. Они также не ограничивают возможность сколь угодно протяженного перемещения по стране пригородным сообщением и автобусным транспортом. Причины, по которым Белый дом не стал вносить в закон и эти ограничения, прозрачны: с точки зрения изменения эпидемиологической обстановки такие ограничения почти ничего не дадут. А чистые идеи «запретить ради запрета» или «на всякий случай» в правительстве с 2020 года с постоянством отвергают, в том числе как ненужный раздражитель: почти все такие ограничения принимались на региональном, а иногда и на муниципальном уровне, всегда были краткосрочны, случаи отмены их прокуратурой или в судебном порядке в РФ исчезающе редки.
Сроки действия федеральных QR-кодов отдельно для переболевших и для вакцинировавшихся и ревакцинировавшихся будет определять Минздрав раздельно. Скорее всего, в случае даже подтвержденного заболевания COVID-19 срок составит шесть месяцев — таким образом, к 1 февраля, когда можно ожидать нового роста заболеваемости после новогодних праздников, вакцинация (или медотвод, правила которого в ближайшие недели Минздрав намерен стандартизировать) станет в РФ де-факто единственно возможной защитой от карантинных ограничений, которые могут вводиться в регионе.
По существу, для правительства это единственная альтернатива всеобщей обязательной вакцинации по законодательству, которая, видимо, до лета 2022 года теперь не будет обсуждаться в принципе.
Отметим, что законопроекты специально касаются только «новой коронавирусной инфекции» — ни в каком другом качестве система, создаваемая ими, использоваться, в общем, не может. В правительстве дают понять, что причина для введения экстренных мер — угроза ожидаемых при нынешнем уровне вакцинации критических проблем в здравоохранении в регионах. Уже сейчас для нужд коронавирусных пациентов используется 31% больничного коечного фонда РФ (301 тыс. мест), в их лечении задействованы 16% российских врачей и 12% среднего медперсонала (всего 590 тыс. работников) — и дальнейший сильный рост заболеваемости COVID-19 угрожает необходимостью перепрофилировать «нековидные» места и прекращать предоставление обычных медуслуг. Дело не только в этом: в Минздраве подчеркивают острую проблему с нехваткой медицинских кадров. Только в 2021 году на лечение коронавирусных пациентов выделено дополнительно 659 млрд руб., на дополнительные выплаты медикам, задействованным на этом направлении, уже потрачено 230 млрд руб. (20% текущих затрат на медицину так или иначе связаны с проблемой COVID-19). Но даже дополнительные выплаты вряд ли способны оказывать серьезную стимулирующую роль: «выгорание» медиков на второй год пандемии очевидно, а впереди — «постковидный» отложенный спрос на медуслуги.
Для большинства граждан, по тем или иными причинам отказывающимся от вакцинации, новый порядок мало что меняет — ограничения и без QR-кодов, и с ними сейчас возможны в любом регионе РФ.
Фактически происходящее лишь подтверждает свободу для работы сферы услуг и перемещений для вакцинированных, официально переболевших и имеющих медотвод.
Необходимость же ограничения перелетов и железнодорожных перевозок для не имеющих статуса в правительстве объясняют высоким риском заразиться именно для пассажиров. По данным Минтранса, при сверке баз данных вакцинированных и переболевших граждан и данных о пассажирах, совершавших с августа 2020 по август 2021 года авиаперелеты и переезды в поезде, из 58 млн пассажиров 40 млн подтвержденного иммунитета к COVID-19 не имели.
«Переходный период», предусмотренный законопроектом правительства, как и вся конструкция постепенно вводимых ограничений, явно рассчитаны на постепенное, но нарастающее давление на сопротивление вакцинации. Если новогодние пики спроса на перемещения по стране еще возможно обойти ПЦР-тестированием, то в первое полугодие 2022 года это будет уже невозможно. «Единого фронта» сопротивлению вакцинации, как показал опыт Евросоюза, также не будет — ограничения посещения общественных мест по QR-кодам будут вводиться явно несихнронно в зависимости от новых вспышек эпидемии. В Минздраве говорят, что в настоящий момент целью остается достижение вакцинации 80% населения. Хотя эксперты уже склоняются к отметке в 90–95% (победа над корью была достигнута после того, как было привито 90% людей). Уровень коллективного иммунитета в России, по данным оперштаба правительства, сейчас составляет 49%, и при нынешней динамике вакцинации (которая, безусловно, изменится с принятием законопроектов, но как, пока неизвестно) к 1 февраля 2022 года цифры даже в 80% вакцинированных очень проблематичны.
Политические перспективы и сроки принятия закона о федеральных QR-кодах
Если сроки завершения действия ограничений, предусматриваемых двумя законопроектами, известны — они установлены до 1 июня, для того чтобы их скорректировать, нужен новый закон,— то срок вступления в действие неизвестен. Лишь в понедельник Совет Госдумы начнет процедуру рассмотрения проектов в парламенте. Необходимости очень сильной спешки с принятием законов у правительства не просматривается (кроме предположительного намерения Белого дома ввести систему к декабрю), поэтому законы могут быть приняты и через неделю, и через три, и через пять — тем более что первую дату ограничения на ж/д и авиаперевозки (с возможностью использования ПЦР-теста), согласно законопроектам, правительство вводит само в срок, который посчитает нужным.
Совсем без дебатов закон явно принят не будет: мнения депутатов Госдумы о правительственных законопроектах предсказуемо разделились. Представители думского большинства поправки к законам целом поддерживают, а у оппозиции есть к ним серьезные и в ряде случаев содержательные претензии.
Эффективность предложенных мер не доказана, при этом в правах поражаются десятки миллионов граждан с очевидной целью принуждения их к вакцинации, считает депутат от КПРФ Сергей Обухов. «Ведь постоянно меняются цели достижения коллективного иммунитета. Сначала анонсировалась планка 60%, теперь 80%, потом будет 146%. В Москве уровень коллективного иммунитета далеко за 60%, по официальным данным, а смертность бьет рекорды. Поэтому, пока власть не предъявляет внятной и общественно одобряемой стратегии борьбы с пандемией, явно антиконституционные меры вряд ли будут эффективны»,— говорит господин Обухов. Что же касается полномочий санитарных врачей в регионах, то это «старая тактика перекладывания ответственности на регионы, чтобы не обрушивать рейтинг федеральной власти», добавляет коммунист.
Заместитель руководителя фракции ЛДПР, председатель комитета по труду и социальной политике Ярослав Нилов сообщил “Ъ”, что фракция обсудит законопроекты в понедельник. По его мнению, цель этих документов благая — призыв к ревакцинации, чтобы эпидемия ушла и все ограничения были сняты. В то же время «если власть вводит серьезные ограничения, то мы не должны ставить граждан в позицию жертв обстоятельств», подчеркивает депутат: «Мы должны дать исчерпывающие ответы на все возможные жизненные ситуации. Например, когда человек переболел неофициально либо бессимптомно, обладает антителами, почему ему не выдавать QR-код наравне с привитыми? Или человек привился иностранной вакциной — что ему делать? Или у человека нет возможности приобрести смартфон, возраст не позволяет пользоваться интернетом, он не знает, что такое госуслуги, QR-коды. Пусть тогда органы соцзащиты обеспечивают таким гражданам помощь и содействие».
Заместитель руководителя фракции «Единая Россия» Евгений Ревенко заявил, что думские единороссы «с учетом остроты ситуации» определятся с позицией по инициативе правительства в самое ближайшее время. «Законопроекты только внесены в Госдуму, с ними необходимо внимательно ознакомиться. Но уже сейчас понятно, что требуются нестандартные, порой экстраординарные меры, дабы остановить очередную, но самую мощную волну смертельно опасной болезни»,— отмечает господин Ревенко. «Конечно, важно, чтобы эти меры не были критически неудобны для людей, но при этом главное — это защита жизни и здоровья наших сограждан,— говорит он.— Жизнь и здоровье — это наивысшая ценность. Как я полагаю, очевидно, из этого надо будет исходить при принятии решения по законопроекту».
Отдельный вопрос — изменения, которые законопроекты вносят в баланс власти между федеральным и региональным уровнями: напомним, ответственность за большую часть вопросов, связанных с пандемией COVID-19, нынешняя система власти возлагает на регионы, и этот принцип достаточно тщательно исполняется на федеральном уровне. Однако Роспотребнадзор и его санитарные врачи, чьи указания становятся «почти обязательными» для губернаторов,— структура федеральная. Политолог Алексей Макаркин оценивает ситуацию с усилением влияния санврачей на антиковидную политику как неоднозначную. С политической точки зрения это перекладывание ответственности на низший уровень, так как конкретные решения все равно остаются за регионами, поясняет эксперт: «Это также стремление и к деполитизации решений. Такое началось еще в прошлом году, когда в ряде регионов, например, болезненные решения о проведении богослужений в храмах без прихожан оформлялись постановлением санитарного врача. При этом верующие губернаторов особо не обвиняли, и критика носила обезличенный характер». Теперь эта практика расширяется и на такую непопулярную меру, как QR-коды. С другой стороны, санитарные врачи нередко настаивали на ужесточениях, но сталкивались с экономическими и электоральными ограничителями, напоминает господин Макаркин: «А теперь будет реализовываться та повестка, которую они продвигают и считают жизненно необходимой. Но говорить о том, что санитарные врачи будут главными, тоже не приходится, так как это все делается в рамках государственной политики».