Надзору и контролю нужна воля
Реформа не заработает без внимания власти и бизнеса
РСПП и Высшая школа экономики (ВШЭ) в ежегодном докладе подвели итоги реформы контрольно-надзорной деятельности (КНД). Внешняя оценка сводится к тому, что основа для создания новой «умной» системы госконтроля готова, но в процессе реализации реформа утратила амбициозность, потенциал нового регулирования пока не раскрыт, а жизнеспособность механизмов пересмотра новых требований зависит от политической воли и настойчивости Белого дома и отраслевых рабочих групп. Система требует дальнейшей настройки, реформирования ожидает и разрешительная деятельность — проблемы в этой сфере пока только усугубляются.
Глава РСПП Александр Шохин признает успех реформы контроля и надзора, но только как начального этапа для построения новой системы умного регулирования
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
Комитет РСПП по разрешительной и контрольно-надзорной деятельности совместно с ВШЭ публикует сегодня очередной доклад «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в РФ» (.pdf) — документ дает внешнюю оценку всем аспектам реформы КНД, начатой в 2015 году и состоявшейся в 2020–2021 годах. В конце 2020 года после масштабного пересмотра обязательных требований сработала «регуляторная гильотина», отменившая избыточные и устаревшие нормы, а летом 2021 года вступили в силу законы, описывающие новое устройство КНД,— о госконтроле и об обязательных требованиях.
По мнению главы РСПП Александра Шохина, законы стали важным шагом в «создании новой, "умной" системы государственного контроля и механизма, препятствующего появлению избыточных требований».
Между тем реформа получилась менее амбициозной, чем планировалось на старте.
В частности, под «регуляторную гильотину» попало менее четверти нормативно-правовых актов (НПА) с обязательными требованиями: отменены 15% (более 1,6 тыс. НПА), еще 6% потеряны (применять их нельзя, но есть риск правовой неопределенности), сохранены 9%, не затронула «гильотина» 70% НПА (международные договоры, федеральные законы, ГОСТы и др.). Из-за ускоренной реализации новое регулирование унаследовало старые подходы, поэтому авторы рекомендуют продолжить «точечную» работу с обязательными требованиями, включив в ее периметр федеральные законы.
Новое законодательство, по мнению авторов, содержит достаточное количество полезных механизмов (возможность дифференциации контроля в зависимости от рисков причинения вреда и добросовестности подконтрольных лиц, гибкость закона, позволяющую внедрять прогрессивные механизмы контроля, цифровизацию госконтроля), но их потенциал пока не реализован. Пока же отсутствие системы учета случаев причинения вреда и возможности сконцентрироваться лишь на значимых направлениях контроля на основании риск-ориентированного подхода требуют от правительства введения точечных мер — в частности, мораториев на проверки, которые показали эффективность во время COVID-19, но лишь «маскируют застарелую проблему».
Наиболее заметным и важным результатом реформы считается цифровизация госконтроля, позволяющая отказаться от бумажного документооборота при взаимодействии контролеров с бизнесом и повысить прозрачность этой работы, сделать обязательные требования понятными бизнесу и снизить уровень коррупционных рисков. Положительно оценивается механизм постоянного пересмотра обязательных требований, призванный предотвратить появление избыточных норм. Впрочем, его действие ограничивается инициативами правительства, тогда как более 40% законов принимается в обход (вносятся законодателями).
«Закон об обязательных требованиях будет форматировать нормотворческую деятельность ровно до тех пор, пока остается политическая воля на проведение реформы, а также продолжают свою деятельность агенты реформы»,— констатируют авторы доклада.
Отдельная его часть посвящена тематически близкой к КНД системе разрешительной деятельности — она, указывают эксперты, остается «хаотичной и слабоуправляемой» (речь идет о требованиях разнообразных разрешений, ограничивающих отдельные виды бизнеса). Так, за пять лет перечень их видов вырос на 16% (до 626 в 2021 году). Системного подхода к ним по-прежнему не существует, часть разрешительных режимов не регламентирована. В результате появление новых требований носит бесконтрольный характер, указывают авторы. Например, зафиксированы случаи выдачи разрешений без законодательного основания — на основе ведомственных актов. Эксперты предлагают по аналогии с КНД ввести «стандарт регулирования» разрешительной деятельности, в том числе определить ее цели, принципы, механизмы и правила, исчерпывающие формы, виды разрешений, круг участников, объекты регулирования, и решить вопросы о том, когда разрешения могут быть платными.