Как осуществляется переход к хозяйствованию замкнутого цикла в России и других странах

По данным организации Circle Economy, занимающейся изучением и продвижением концепции экономики замкнутого цикла, в 2020 году только 8,6% ресурсов, поступающих в экономику, были вторичными. В 2018 году этот показатель был равен 9,1%, и дальнейшее развитие по линейному пути приведет к выбросам 65 млрд тонн парниковых газов к 2030 году. На этом фоне многие страны ускорили переход к циклической экономике. Летом текущего года Минприроды предложило создать закон об экономике замкнутого цикла, идет работа по соответствующему федеральному проекту. Центр устойчивого развития школы управления «Сколково» и «Ъ-Регенерация» изучили основные подходы и инструменты перехода к циклической экономике в разных странах и сравнили российскую практику с зарубежной.

Что такое циклическая экономика, и зачем она России

Важную роль в развитии практической концепции циклической экономики сыграл фонд Эллен Макартур, который в 2013 году опубликовал первый комплексный доклад «Навстречу циклической экономике: экономическое обоснование для ускоренного перехода к устойчивому развитию». В нем была аргументирована необходимость перехода к экономике замкнутого цикла и определены ее критерии и принципы. Согласно определению фонда, экономика замкнутого цикла (циклическая экономика) — это модель развития, в основе которой лежат принципы устойчивого производства продуктов, их надлежащей утилизации, а также формирование культуры ответственного потребления. Устойчивое производство — это ключевой компонент концепции, решающий проблему ограниченности линейной экономики, которая работает по схеме «производство—использование—утилизация».

Комплексный переход к циклической экономике важен для России по ряду причин. В первую очередь изменение подхода к производству позволит решить острую проблему образования большого количества отходов. Согласно госдокладу о состоянии и об охране окружающей среды, удельный показатель образования отходов в расчете на ВВП в 2020 году составил 78,4 тонны на 1 млн руб., что на 33% выше показателя 2015-го. Циклический подход к производству поможет решить проблему высокой углеродоемкости экономики, в частности энергетического сектора, на который, по данным Росстата, приходится почти 80% всех выбросов парниковых газов. Экономика замкнутого цикла предполагает помимо прочего переход на возобновляемые источники энергии и повышение энергоэффективности в рамках производственных процессов. Следует отметить ее возможный вклад в решение ресурсной проблемы. В докладе 2021 года об эффективности управления госфондом недр Счетная палата отметила низкий уровень показателей по воспроизводству дефицитных и стратегических полезных ископаемых, а циклическая экономика минимизирует вовлечение первичных ресурсов в производство.

Существует и репутационный риск: невыполнение взятых на себя обязательств, а также отставание от стран-партнеров потенциально может привести к ухудшению взаимоотношений между государствами. Переход к экономике замкнутого цикла, как отмечают в Счетной палате, позволит государству сократить расходы на ликвидацию накопленного экологического ущерба и увеличить доходы от введения новых налогов в отрасли. Также переход к новой модели позволит минимизировать негативное воздействие на природную и окружающую среду, общество (в том числе увеличив занятость). Будут решены проблемы здравоохранения, связанные со складированием большого количества отходов.

Международный опыт

Можно выделить два подхода, которые применяются странами для перехода к экономике замкнутого цикла. Первый подход — централизованный — заключается в принятии единого документа, регламентирующего меры, которые будут приняты в этой области. Такой подход характерен для ЕС и его стран-членов, Китая, Японии, Австралии, Уэльса и Шотландии. Второй подход — децентрализованный — заключается в реализации инициатив и программ на уровне административно-территориальных единиц, городов. Его придерживаются США и Канада. В Англии и Северной Ирландии переход к циклической экономике регулируется в рамках нескольких актов, преимущественно ориентированных на решение проблемы образования большого количества отходов.

Нидерланды лидируют в переходе к циклической модели производства: 24,5% ресурсов, поступающих в экономику страны, являются вторичными. Правительство Нидерландов выбрало централизованный подход к переходу и в 2016 году объявило об обязательстве перейти к полностью циклической экономике к 2050-му.

Выстраивание системы обращения с отходами является частью циклической экономики, но не его эквивалентом. Например, в Германии принят Акт о развитии экономики замкнутого цикла, в рамках которого циклическая экономика приравнивается к обращению с отходами. Эксперты агентства Сonstrucia, Инициативы циклической экономики Германии (CEID) и Фонда Эллен Макартур отмечают, что, несмотря на успехи страны в решении проблемы отходов, переход к циклической экономике ей еще предстоит. В 2021 году CEID опубликовала доклад под названием «"Дорожная карта" по переходу Германии к циклической экономике», в котором отметила выдающийся прогресс страны в отношении отходов и недостаточность действий по другим направлениям концепции.

При переходе к циклической экономике важно наладить сотрудничество с другими странами для обмена опытом. В 2021 году по инициативе ЕС был создан Глобальный альянс по циклической экономике и рациональному использованию ресурсов. В него помимо ЕС и других стран вошли организации ООН — Программа ООН по окружающей среде и Организация объединенных наций по промышленному развитию. Стратегическими партнерами стали Фонд Эллен Макартур, Всемирный форум по циклической экономике и Программа действий в области экономики замкнутого цикла.

Инструменты перехода

Разработка комплексного плана действий — один из самых эффективных путей, по которому могут пойти страны для перехода от линейной экономики к циклической. В 2015 году Фонд Эллен Макартур разработал методологию по переходу к экономике замкнутого цикла, адресованную регуляторам. В 2020-м финский инновационный фонд Sitra выпустил похожее руководство по разработке национальной «дорожной карты».

Согласно этим документам, в первую очередь необходимо определить цели, на достижение которых будет направлена стратегия. Нужно выделить ключевые секторы и релевантные группы заинтересованных сторон, с которыми должно быть налажено сотрудничество. Затем рекомендуется идентифицировать и оценить возможности и барьеры ключевых секторов и экономики в целом, ассоциирующиеся с переходом. В результате нужно определить направления развития и перечень приоритетных мероприятий. Переход к новой модели должен включать в себя изменение подхода к производству и развитие культуры ответственного потребления. Направления работы и мероприятия следует обсуждать и согласовывать с заинтересованными сторонами.

На практике подход к разработке стратегии не всегда соответствует рекомендациям, в том числе по причине национального контекста и приоритетной проблематики. Тем не менее у стратегий стран разных регионов обнаруживаются общие черты (см. таблицу 1). Все проанализированные национальные зарубежные стратегии направлены на минимизацию образования отходов производства и развитие устойчивых производственных практик. Практически все страны делают акцент на использовании вторичных ресурсов в производстве, переработке отходов. У Канады несколько иной подход: регулятор жестко определяет для себя компоненты циклической экономики, исключая переработку отходов из концепции, и делает акцент на увеличении срока службы товара. Немаловажное место в стратегиях занимает создание устойчивой модели потребления, при которой пользователи ответственно подходят к покупке товаров, их эксплуатации и утилизации.

Страны ставят качественные и количественные цели для измерения прогресса. Среди чаще всего используемых количественных целей — сокращение образования отходов и их направление на переработку, увеличение доли использования вторичных ресурсов в производстве и эффективности использования ресурсов (в расчете на ВВП). Качественные цели ставятся по производственным изменениям, повышению осведомленности общества. Часто делается акцент на развитии инновационных решений и образования: отмечается необходимость перехода к новым, усовершенствованным производственным процессам, что требует соответствующей подготовки кадров. Выделяются и ключевые секторы или группы товаров (ресурсов), что позволяет сконцентрироваться на проблемных областях для достижения максимальных результатов по поставленным целям.

Переход к циклической экономике помогает странам в решении климатической проблемы, зависимости от ресурсов, импортируемых из других стран. К примеру, в ЕС план по переходу к циклической экономике является частью «зеленой сделки» — комплексной стратегии устойчивого развития союза, в рамках которой Европа ставит перед собой амбициозные климатические цели.

Подход к циклической экономике в России

Принципы экономики замкнутого цикла не новы для России. В ФЗ «Об отходах производства и потребления» среди приоритетных направлений госполитики в обращении с отходами в первую очередь указано максимальное использование исходных сырья и материалов, а также предотвращение образования отходов. Развивается механизм расширенной ответственности производителей, приняты информационно-технические справочники наилучших доступных технологий, посвященные обращению с отходами.

Текущее законодательство предусматривает главным образом регулирование обращения с отходами. Создание системы обращения с отходами и переход к циклической экономике — взаимосвязанные, но не взаимозаменяемые задачи. В долгосрочной перспективе концепция экономики замкнутого цикла не может быть полностью реализована в отсутствие изменений производственной модели.

Комплексная законодательная база для перехода к циклической модели развития начала формироваться в августе 2021 года, и Минприроды предложило правительству разработать отдельный закон «Об экономике замкнутого цикла». Инициатива одобрена Белым домом, а министерство обещало подготовить концепцию законопроекта до конца года. Сегодня развитие экономики замкнутого цикла зафиксировано в перечне правительственных инициатив социально-экономического развития страны до 2030 года.

Минприроды выбрало централизованный подход для перехода к циклической модели: согласно плану реализации национальных целей развития до 2024 года и их планированию до 2030-го, для достижения показателя «Создание устойчивой системы обращения с ТКО, обеспечивающей сортировку отходов в объеме 100% и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза» планируется разработать федеральный проект «Экономика замкнутого цикла». Предварительная версия проекта (есть в распоряжении «Ъ-Регенерации») предполагает в том числе стимулирование использования вторичных ресурсов, минимизацию образования отходов и их переработку. Таким образом, повестка экономики замкнутого цикла в России фокусируется на решении проблем обращения c отходами и повторного использования ресурсов. Это объясняется стремлением регулятора решить наболевшую проблему образования отходов, которая в последние годы получила широкий публичный резонанс. Такой подход практически не учитывает важный компонент циклической экономики — развитие устойчивого производства.

В документе также не отражен возможный вклад федерального проекта в иные цели устойчивого развития, которые могут быть достигнуты в процессе перехода к циклической модели развития. Нет связи проекта с мероприятиями, направленными на адаптацию и смягчение последствий изменения климата, снижение зависимости страны от импорта.

В текущей версии проекта указаны и приоритетные отрасли для перехода, среди которых строительство, промышленность и сельское хозяйство. Особое внимание уделяется упаковке и пищевым отходам, упоминаются отходы компостирования. Этот подход соответствует мировым практикам и позволяет устранить болевые точки, составляющие большую часть проблемы. В документе упор делается и на подготовку квалифицированных специалистов, создание профильных кафедр на базе высших учебных учреждений, а также на формирование общества ответственного потребления при помощи информирования и просвещения. Также указаны измеримые цели для отслеживания прогресса и необходимость развития и применения инновационных решений.

Между тем, хотя инструментарий проекта документа соответствует мировой практике и рекомендациям по переходу к экономике замкнутого цикла, сама концепция циклического развития, на которой основывается федеральный проект «Экономика замкнутого цикла», ограничена минимизацией образования и переработкой отходов, а также вовлечением вторичного сырья в производство.

Линейная модель развития доказала свою неэффективность. По данным ОЭСР, текущий уровень потребления может привести к нехватке ресурсов и усилить экологические проблемы: изменение климата, эвтрофикацию, деградацию земель, загрязнение вод. Экономика же замкнутого цикла может стать базой для решения этих глобальных проблем. Как и многие другие страны, Россия выбрала этот путь и уже учла такие важные элементы циклической системы, как обращение с отходами и вторичными ресурсами, подготовка кадров для перехода к циклической экономике и формирование ответственного потребления.

Но переход должен включать в себя помимо этого изменение модели производства для повышения ее устойчивости и соответствия принципам циклической экономики. Кроме того, проблемы изменения климата и ресурсной зависимости нельзя рассматривать в отрыве от перехода к экономике замкнутого цикла, а их взаимосвязь должна быть отражена в законодательстве. Успех данного перехода зависит и от того, как будет налажено сотрудничество с бизнесом, научным сообществом и другими государствами, которые уже далеко продвинулись на пути к циклической экономике.

Елена Дубовицкая, Яна Морозова, Центр устойчивого развития школы управления «Сколково»