Российская реформа разбилась о непоследовательную политику властей

Человек, который по возрасту или по инвалидности утрачивал способность к труду, на протяжении большей части истории мог полагаться либо на помощь родных и близких (а также общины или благотворительных организаций), либо на собственные накопления. Однако в разных странах в разные эпохи возникали и подобия пенсионных систем для отдельных категорий работников — военнослужащих, священников, чиновников и т. п.

Распределять, сколько хватит

С конца XIX века в развитых странах стали появляться массовые пенсионные системы, основанные на принципе солидарности поколений (распределительные). Пенсии пожилым людям, бывшим работникам, платятся за счет взносов нынешних работников, а эти взносы формируют пенсионные права работников на будущее, когда они не смогут работать. Сейчас такие системы доминируют в мире, а обязанность уплаты взносов часто возлагается не на самого работника, а на его работодателя. Так это сделано и в России. Для администрирования пенсионной системы могут создаваться государственные структуры. У нас это Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР).

Такие пенсионные системы хороши, пока в обществе работающих намного больше, чем пенсионеров. Но по мере старения населения (а в XX-XXI веках это общий тренд для всех развитых стран) они начинают испытывать проблемы с финансированием: если на одного пенсионера приходится все меньше работающих, то пенсии относительно снижаются. Чтобы этого избежать, приходится либо повышать пенсионные взносы (что не радует ни работников, ни бизнес), либо сокращать число пенсионеров путем повышения пенсионного возраста (что также непопулярно у населения). Еще один вариант, применяемый и в России,— дотировать пенсионную систему из общенационального бюджета, но бесконечно наращивать такие дотации невозможно.

Как оценить, достаточно ли хорош размер пенсии? Например, по коэффициенту замещения (КЗ) — отношению пенсии человека к его последней зарплате. В среднем в России в 2020 году он составлял 29,2% (средняя пенсия по старости — 14 986 руб., средняя начисленная зарплата — 51 352 руб.). Это немного, к тому же КЗ постоянно снижается в последние годы: в 2012 году он составлял 34%.

Как улучшить ситуацию

Во многих развитых странах рядом с распределительными пенсионными системами существуют системы накопительные, которые могут существенно повысить уровень обеспеченности пенсионеров. Правда, любой сознательный гражданин может и самостоятельно откладывать часть доходов, инвестировать их, а затем использовать в старости. Но при небольших доходах людям трудно заставлять себя копить, а если возникают жизненные трудности, то такие накопления легко потратить.

Поэтому создаются широкоохватные накопительные пенсионные системы, работающие по определенным правилам (они могут быть обязательными, добровольными или комбинированными). В их основе — инвестирование пенсионных взносов, уплаченных в пользу конкретного работника им самим или его работодателем. Деньги копятся в течение многих лет, в идеале — с самого начала трудовой деятельности человека, а когда он перестает работать, постепенно выплачиваются ему в виде дополнительной пенсии.

Что дает накопительная система по сравнению с распределительной? Она позволяет отвязать деньги конкретного пенсионера от общей массы денег работников, от ставки пенсионных взносов и их собираемости: что ты накопил, то твое. Она способствует формированию долгосрочного инвестиционного ресурса для экономики. Наконец, она возлагает ответственность человека за его пенсионное будущее более или менее на него самого. Почему более или менее? Потому что человек может отвечать за то, чтобы куда-то регулярно перечислять часть доходов, но если он инвестирует не сам, то не может проконтролировать, насколько профессионально и честно обращаются с его деньгами. За этим должен следить кто-то другой — видимо, государство.

Таким образом, накопительная пенсионная система может стать массовой и устойчивой лишь при одновременном выполнении нескольких важных условий. Во-первых, работников (либо их работодателей) надо стимулировать откладывать деньги, предоставляя им налоговые льготы или государственное софинансирование. Во-вторых, в стране должен быть емкий и развитый финансовый рынок, чтобы эффективно инвестировать накопленное и получать доход, хотя бы компенсирующий инфляцию. В-третьих, необходимо доверие граждан к финансовому рынку и финансовым организациям, которым они вручают свои деньги. И в-четвертых, нужно защитить эти деньги от разнообразных жуликов, для чего необходимы эффективный регулятор финансовых институтов и дееспособные правоохранительные органы, которые смогут поймать жуликов и отобрать у них украденные деньги. Иначе говоря, для успеха накопительных пенсионных систем очень важна институциональная среда.

Как это было в России

История российской накопительной пенсионной системы началась 19 сентября 1992 года с принятием указа президента РФ «О негосударственных пенсионных фондах», который заложил основу добровольного негосударственного пенсионного обеспечения (НПО). Появился новый вид финансовых организаций — негосударственные пенсионные фонды (НПФ), обязательно некоммерческие, то есть не преследующие цель получения прибыли: их главной заботой должна была стать выплата пенсий своим участникам (гражданам-клиентам). Учредителями НПФ стали в основном крупные нефинансовые компании, решившие включить в социальные пакеты для сотрудников дополнительные пенсии. НПФ становились для них отчасти инструментом кадровой политики, отчасти дополнительным денежным мешком, средства которого можно было использовать для разных целей (вплоть до «упаковки» в НПФ контрольного пакета акций компании-учредителя). Именно учредители платили в НПФ по корпоративным пенсионным программам основную часть пенсионных взносов, хотя иногда и работников привлекали к софинансированию их будущих пенсий.

Встречались и НПФ, созданные банками или иными финансовыми структурами в расчете на получение дополнительных финансовых ресурсов, но привлечь значительные средства граждан с открытого рынка таким фондам практически никогда не удавалось. Через десять лет после своего появления, в конце 2002 года, российские НПФ аккумулировали всего лишь 51,4 млрд руб., или 0,47% ВВП. Государственная же накопительная система в тот период отсутствовала.

В 2002 году в России началась масштабная реформа — создание системы обязательного пенсионного страхования (ОПС). С одной стороны, сильно изменился распределительный компонент, с другой — в составе ОПС была создана так называемая накопительная часть трудовой пенсии. Это выглядело так: из общей величины пенсионных взносов, уплаченных работодателем за каждого работника в ПФР (базовая ставка составляла 22% зарплаты), некоторая часть (в общем случае 6% зарплаты) стала откладываться в пользу конкретного работника и инвестироваться по его выбору. Гражданин мог выбрать для инвестирования своих пенсионных накоплений либо частную управляющую компанию, заключившую договор с ПФР, либо государственную управляющую компанию — ВЭБ (клиентами последнего также становились все те, кто не сделал никакого выбора, так называемые молчуны), либо с 2004 года — НПФ.

Новые пенсионные взносы, поступающие в ПФР в пользу гражданина («застрахованного лица»), ежегодно переводились в тот НПФ или УК, которую он выбрал. Раз в год гражданин имел право перейти из одного НПФ в другой или вернуться из НПФ в ПФР, но «вынуть» деньги из системы и использовать для собственных нужд он не мог вплоть до выхода на пенсию. Право собственности на пенсионные накопления принадлежало не гражданину, а тому НПФ, в который он перевел средства, либо государству. Получилась очень сложная правовая конструкция, да еще и описанная в законодательстве тяжеловесным и непонятным языком.

Где и что накапливалось

Итак, на пенсионном рынке возникла новая ситуация: в систему должны регулярно поступать огромные средства, сформированные в пользу граждан, но не принадлежащие им, поэтому можно было ожидать, что граждане не будут слишком требовательны к провайдерам соответствующих услуг. Государственные финансовые организации — ПФР и ВЭБ — не ставили перед собой задачу конкурировать с частными УК и НПФ за пенсионные накопления. Наиболее активными игроками на этом новом рынке оказались именно НПФ: они вели рекламные кампании, создавали агентские сети (поскольку собственных филиалов и отделений большинство из них не имели), договаривались с руководителями предприятий, чтобы последние убеждали или заставляли своих сотрудников выбирать конкретный НПФ, и т. д. В результате с каждым годом все больше застрахованных лиц переходили из ВЭБа в НПФ. К концу 2015 года в НПФ формировали накопительные пенсии около 27 млн человек, к концу 2018 года — около 37 млн человек. Старые программы НПО оказались на периферии внимания НПФ и в большинстве случаев стагнировали, количество их участников на протяжении многих лет колебалось вокруг цифры 6 млн человек. (Примерно такая же численность застрахованных лиц и участников НПФ сохранялась и в 2021 году.)

В 2009 году был запущен еще один интересный эксперимент — государственное софинансирование добровольных взносов граждан в накопительную часть системы ОПС. Работник мог написать заявление работодателю, что он просит регулярно отчислять в ПФР или в НПФ определенную сумму из зарплаты, и по итогам года из федерального бюджета на пенсионный счет такого работника добавлялась сумма, равная уплаченным взносам, но не более 12 тыс. руб. в год. В эту программу вступили 15,9 млн человек, но первый взнос сделали лишь около 2,5 млн человек. Общие суммы их взносов оказались совсем невелики: раз государство софинансирует только 12 тыс. руб. в год, то даже самые активные плательщики ограничили свои взносы именно этой суммой. Нехитрый расчет показывает, что те, кто платил по 12 тыс. в течение десяти лет (максимальный срок действия программы), и получили еще по 120 тыс. от государства, сформировали себе пенсионные права в сумме чуть более 1 тыс. руб. в месяц (без учета инвестиционного дохода). А средний взнос по итогам десяти лет программы софинансирования оценивается в 23 500 руб.

Трудности инвестирования

Как известно, чем выше ожидаемая доходность инвестиций, тем выше принимаемый риск, то есть вероятность получить меньший доход или даже убыток. В целом пенсионные деньги должны инвестироваться достаточно консервативно, так как главная цель такого инвестирования — обеспечить человеку пенсию на старости лет. Однако часть портфеля может вкладываться в достаточно рискованные активы (например, акции), так как горизонт инвестирования весьма долгосрочный и потери в отдельные периоды могут быть компенсированы высокими доходами в другие периоды. Но российские НПФ традиционно инвестировали средства пенсионных накоплений очень осторожно, преимущественно в облигации и даже в банковские депозиты, по трем основным причинам:

1) Вознаграждение НПФ было привязано к прибыли от инвестирования и в отсутствие прибыли равнялось нулю, что никак не устраивало фонды;

2) НПФ не имели права разносить по счетам застрахованных лиц убытки от инвестирования (строго говоря, в законодательстве не было запрета, сформулированного именно так, но такой подход вытекал из системного толкования ряда норм законодательства): в случае отрицательного инвестиционного результата они должны были покрывать убытки застрахованных лиц за счет собственных средств. И вынуждены были это сделать по итогам кризисного 2008 года, который практически все НПФ закончили с убытками;

3) Каждый фонд был вынужден держать существенную часть своего портфеля в высоколиквидной форме на случай массового исхода клиентов в другие фонды по итогам очередного года, ведь вслед этим клиентам надо было отправить в другие фонды накопленные ими деньги.

В ответ на упреки в низкой доходности НПФ просили развязать им руки, отменив ежегодную безубыточность и ежегодные переходы, а также позволив получать вознаграждение даже при наличии убытков: тогда, мол, они смогут инвестировать средства более эффективно и приносить своим клиентам более высокие доходности.

Реформа НПФ 2013 года

В 2013 году были приняты масштабные поправки к законодательству об НПФ, направленные на решение указанных проблем. Первая из них — коммерциализация НПФ: они были обязаны преобразоваться из некоммерческих организаций в акционерные общества, что должно было обеспечить большую прозрачность корпоративного контроля, а также облегчить возможность перехода фондов от одних акционеров к другим.

Далее, ежегодная безубыточность была заменена пятилетней: лишь по итогам каждых пяти лет пребывания клиента в НПФ фонд обязан начислить на его счет доход либо при наличии убытков восполнить их из собственных средств, доведя результат до нуля («пятилетний фиксинг»), а в остальные годы такое начисление не производится; значит, фонд может получать и убытки.

Ежегодные переходы между фондами были не то чтобы совсем запрещены, но сделаны крайне невыгодными: чтобы уйти из НПФ с положительным инвестиционным результатом, клиент теперь должен подать заявление о переходе за пять лет (!) до перехода. Если же клиент хочет уйти в другой фонд сразу, то есть в ближайший год («досрочный переход»), то он получает в лучшем случае нулевой инвестиционный доход, а в худшем случае — отрицательный.

Наконец, была организована система гарантирования пенсионных накоплений. Каждый фонд был обязан сформировать за счет инвестиционного дохода внутренний резерв по обязательному пенсионному страхованию (РОПС), из которого производится восполнение убытков по итогам «пятилетнего фиксинга». Кроме того, был создан Фонд гарантирования пенсионных накоплений под эгидой Агентства по страхованию вкладов (АСВ). Из этого фонда подлежат компенсации потери застрахованных лиц при банкротстве НПФ — правда, только в объеме уплаченных пенсионных взносов, без инвестиционного дохода.

Скажите, дорогие читатели, все ли вам понятно в предыдущих абзацах? Вряд ли. А ведь суть реформы тут изложена максимально простым языком, да еще без многих важных нюансов. Система явно не стала понятнее для граждан, но это полбеды. Хуже, что она не стала и эффективнее, а в чем-то даже ухудшила положение клиентов НПФ.

Что-то пошло не так

С одной стороны, коммерциализация НПФ создала возможность их легальной перепродажи. Часть корпораций — первоначальных учредителей НПФ решили выйти из их капитала, продав свои акции новым владельцам — преимущественно финансовым бизнес-группам, для которых пенсионные деньги представляли ценный источник финансирования. Увы, не все новые приобретатели были добросовестны: некоторые из них начали при помощи полулегальных схем использовать средства НПФ для финансирования рискованных собственных проектов, что привело в 2016–2017 годах к существенным убыткам в ряде НПФ. Если головные банки этих бизнес-групп попадали в периметр санации ЦБ, то прямые убытки соответствующих НПФ покрывались в рамках такой санации, но неполученный инвестиционный доход клиентам никто уже не возвращал. Если же НПФ оказывался банкротом, то его клиенты по ОПС переводились в ПФР вместе с номинальной суммой взносов (отрицательная разница покрывалась за счет АСВ), но опять-таки без инвестиционного дохода, а клиенты по НПО получали на руки выкупные суммы — сколько осталось. Все это, разумеется, не способствовало улучшению репутации НПФ.

С другой стороны, многие фонды увлеченно продолжали перетягивать клиентов по ОПС друг у друга: в одних случаях — вступая в реальный диалог с гражданами и получая их реальное волеизъявление на переход, в других случаях — пользуясь услугами уже упоминавшихся недобросовестных агентов. В самом «урожайном» 2016 году количество заявлений на переход из НПФ в НПФ составило около 12 млн, из них было удовлетворено около 6,5 млн. Неужели все эти люди были на самом деле настолько недовольны работой своих фондов и настолько верили, что в новом фонде обслуживание будет лучше? Вряд ли.

Но очень важно, что начиная с 2015 года все «досрочные переходы» (без предварительного уведомления за пять лет) означали для застрахованных лиц еще и потерю инвестиционного дохода, накопленного с момента последнего «фиксинга», о чем гражданам не говорили. Вот тут уже перевод клиента из фонда в фонд без его согласия означал прямое посягательство на его деньги! Но даже риск уголовного преследования не останавливал особо нахальных жуликов. А те НПФ, которые подобной практикой не занимались, были вынуждены тратить силы и средства на защиту своих клиентских баз от «агрессоров». (Законодательные меры, реально затруднившие переводы граждан из фонда в фонд без их воли, были введены лишь в 2018 году.)

Заметно повысить доходность фондам пока не удается. Они продолжают инвестировать достаточно консервативно из-за новых регуляторных требований, в том числе из-за так называемой фидуциарной ответственности: если сделка совершена не на лучших доступных для фонда условиях, он обязан компенсировать клиентам понесенные убытки или упущенную выгоду.

Еще одной тяжелой проблемой для НПФ стал так называемый мораторий на перевод новых средств пенсионных накоплений из ПФР в НПФ. В 2014 году в связи с ухудшением экономической ситуации было принято решение о временном изменении распределения пенсионных взносов — для сокращения дефицита бюджета ПФР и соответствующего уменьшения трансферта из федерального бюджета в ПФР. Те 6% от зарплат, которые направлялись на финансирование пенсионных накоплений, были пущены на финансирование текущих пенсионных выплат (с соответствующим увеличением пенсионных прав граждан в распределительной системе).

Как известно, нет ничего более постоянного, чем временное: указанный «мораторий», или «заморозка пенсионных накоплений», регулярно продлевается, в настоящее время он продлен до 2024 года. Соответственно, НПФ не получают притока новых денег, и единственный источник приращения пенсионных накоплений для них — инвестиционный доход на ранее сформированные накопления. И не в том беда, что самим НПФ стало нечего кушать, а в том, что сформировать сколько-нибудь заметную накопительную пенсию только за счет взносов за десять лет, даже с учетом инвестиционного дохода, невозможно.

«Чемодан без ручки»

Осознание, что «мораторий» — не временное явление, а фактически непреодолимый барьер для развития системы пенсионных накоплений, пришло довольно быстро. Уже в конце 2015 года Минфин России и Центральный банк начали говорить о необходимости трансформации этой системы в некий гибрид между прежней обязательной системой и добровольной системой. Сначала это планировали назвать «индивидуальным пенсионным капиталом», потом — «гарантированным пенсионным планом»… Однако из-за разногласий между государственными ведомствами воз и ныне там: никакое решение до сих пор не принято.

Так система накопительного ОПС превратилась в «чемодан без ручки», который жалко бросить, но неудобно нести. Система НПО также продолжает стагнировать: в нее практически не приходят новые клиенты, новые же деньги появляются в основном благодаря нескольким крупным корпорациям, которые еще не свернули пенсионные программы для работников.

Номинально в накопительной системе крутятся большие деньги: на конец третьего квартала 2021 года активы НПФ составили 4,8 трлн руб. (в том числе 3,03 трлн руб.— пенсионные накопления по ОПС и 1,54 трлн руб.— пенсионные резервы по НПО), да еще 2 трлн руб.— в ВЭБе как государственной управляющей компании. Но это всего лишь 6,4% от годового ВВП страны, что крайне мало для системы, которая существует уже три десятилетия. Для сравнения укажем, что усредненное отношение стоимости портфелей автономных пенсионных фондов к ВВП по выборке из 92 стран на конец 2019 года составило 39,5%, по странам ОЭСР — 60,1%, а в таких странах, как США, Канада, Австралия, Швейцария, Исландия, Нидерланды, составляет от 87% до 191% (!).

Подведем итог

Так почему же накопительная система в России «не взлетела»? Причин тому несколько — как финансовых, так и институциональных, организационных и психологических. Недостаточно устранить только часть из них — необходимо справиться практически со всеми:

в России низкие зарплаты, поэтому людям трудно откладывать;

• у граждан нет привычки самим формировать накопления на старость. Хотя после распада СССР прошло более 30 лет, люди считают, что на пенсии их должно обеспечивать государство (хотя и не очень верят, что оно будет это делать);
• нет активного стимулирования граждан к накоплению со стороны государства. Лучшим вариантом здесь была бы комбинация налоговых льгот и софинансирования;
• сложная архитектура нормативной базы, непонятная для неспециалиста система формирования пенсионных прав;
• невысокое доверие населения к НПФ;
• невысокая доходность — главным образом из-за консервативной инвестиционной политики, которая, в свою очередь, сильно зависит от системы регулирования;
• заморозка пенсионных накоплений, которая нанесла финансовый и моральный удар по накопительной системе, лишив ее развития.

Остается надеяться, что в обозримом будущем в России произойдет перезапуск накопительной пенсионной системы с тем, чтобы она могла принести пользу и гражданам, и национальной экономике, и финансовому рынку.

Ростислав Кокорев, кандидат экономических наук, заведующий лабораторией финансовой грамотности экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова