Как вокруг принятия решений о Крыме и Донбассе выстраивался публичный элитный консенсус

Хотя по законодательству для использования российских вооруженных сил за рубежом президенту требуется лишь одобрение Совета федерации, и в 2014, и в 2022 году Владимир Путин публично вовлек в этот процесс депутатов Госдумы, а в последний раз еще и Совет безопасности. Эксперты считают, что привлечение такого широкого круга институтов к принятию решения в обоих случаях преследовало политическую цель: продемонстрировать элитный консенсус. Однако как минимум в первые дни военной операции в Донбассе единство не выглядело таким очевидным, как в 2014 году. Ряд депутатов успели заявить, что не ожидали таких последствий своих действий, а эксперты отмечают признаки растерянности и среди части представителей политической элиты.

По Конституции и закону «Об обороне» в процессе принятия решения об использовании вооруженных сил РФ (ВС) за пределами страны участвуют всего два института — президент и Совет федерации. Первый принимает это решение, за ним же остается определение задач, которые ВС должны решить, численность задействованного контингента и т. д. Совет федерации, в свою очередь, должен дать принципиальное согласие на использование армии и оформить его в виде постановления. Однако как в 2014 году, так и сейчас по факту в принятии этих решений оказываются задействованы и другие политические институты, юридическое участие которых не требуется.

Ввели непублично

В 2014 году российские военные сыграли достаточно серьезную роль в присоединении Крыма. Напомним, что еще 27 февраля 2014 года на территории республики стали действовать хорошо вооруженные военные без опознавательных знаков. Вплоть до присоединения Крыма к России 18 марта они выполняли задачи, которые соответствовали политике российских властей: помогали силам самообороны республики, блокировали военные объекты, заняли здания Верховного совета и Совета министров в Симферополе.

Позже, уже в 2018 году в интервью одному из австрийских изданий Владимир Путин пояснял, что эти военнослужащие входили в контингент российских войск, находившийся в Крыму в рамках договора с Украиной о базе российского черноморского флота.

Формально президент не использовал в 2014 году на территории Украины какие-то дополнительные военные силы. Тем не менее разрешение на их использование от Совета федерации он получил. А процесс был инициирован органом, который по букве закона мог и не участвовать в принятии этого решения,— Госдумой.

1 марта 2014 года в субботу совет Думы собрался на внеочередное заседание. По его итогам перед депутатами выступил тогдашний спикер нижней палаты парламента Сергей Нарышкин. Он рассказал, что члены совета от имени депутатов приняли два документа: в одном они выражали «глубокое беспокойство» о том, каким образом развивается общественно-политическая ситуация на Украине, в другом — призывали президента принять меры по стабилизации обстановки в Крыму и «использовать все имеющиеся возможности для защиты населения Крыма от произвола и насилия».

В тот же день президент обратился в Совет федерации за разрешением использовать вооруженные силы. Сенаторы его дали. Вся процедура по факту заняла один день.

Управляющий партнер Санкт-Петербургского офиса коллегии адвокатов Pen & Paper Алексей Добрынин поясняет, что обращения совета Госдумы были приняты в форме декларативного документа, не имеющего статуса нормативно-правового акта.

Он также обращает внимание на то, что совет Думы — это орган, предусмотренный регламентом нижней палаты парламента для решения вопросов, связанных с внутренней организацией деятельности палаты. По его словам, для использования ВС в 2014 году участия депутатов не требовалось: «С точки зрения действующего закона такого обращения от совета не требуется».

Достаточно одного обращения

Между 2014 и 2022 годом президент России еще два раза вводил войска, пользуясь правом, которое ему дал Совет федерации. Один случай широко известен российской публике. Так, в 2015 году российские власти были серьезно озабочены происходящим в Сирии. Напомним, что на территории страны действовала террористическая организация «Исламское государство» (запрещена в РФ).

Президент Сирии Башар Асад официально обратился к президенту России Владимиру Путину за помощью. 30 сентября 2015 года господин Путин обратился к сенаторам, и они санкционировали использование российских военных сил.

В этом случае в постановлении Совета федерации был нюанс. В 2014 году представители верхней палаты парламента четко прописали, что дают разрешение президенту использовать войска именно на территории Украины. В 2015 году постановление не уточняло, куда именно президент может направить военнослужащих.

«Дать согласие Президенту Российской Федерации на использование Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации на основе общепризнанных принципов и норм международного права»,— говорилось в документе.

Незадолго до начала военной операции на Украине председатель партии «Яблоко» Николай Рыбаков обращал внимание на то, что постановлением от 2015 года Совфед дал право президенту фактически не просить его одобрения на использование ВС в дальнейшем. Политик считает, что документ нарушил конституционный принцип участия сенаторов в принятии такого решения, и призывал отменить его.

Судя по всему, российские власти также какое-то время считали, что после постановления, принятого в связи с ситуацией в Сирии, президенту уже не нужно каждый раз просить аналогичное разрешение. Это как минимум подтверждается одним практическим примером.

В 2020 году Владимир Путин решил ввести российских миротворцев на территорию Нагорного Карабаха в связи с военным конфликтом между Азербайджаном и Арменией. 10 ноября того же года президент подписал указ о направлении туда вооруженных сил численностью до 1960 военнослужащих.

В документе содержится ссылка, что президент делает это на основе постановления Совета федерации от 30 сентября 2015 года, применявшегося в связи с ситуацией в Сирии.

Однако, начиная военную операции на Украине в этом году, господин Путин не только спросил разрешения Совфеда, но, как и в 2014 году, фактически привлек к принятию решения те органы, которые по закону в этом участвовать и не должны.

Привлекаем всех

Хотя формально в нынешней ситуации Госдума не просила президента принять какие-либо меры на территории Украины, как и в 2014 году, именно с их инициативы и начался процесс, по итогам которого на территории Украины началась военная операция. Именно Дума 15 февраля приняла обращение, в котором попросила президента признать независимость Донецкой и Луганской республик.

21 февраля Владимир Путин решение поддержал, а вскоре между Россией и новыми республиками были подписаны договоры о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, ратифицированные Госдумой 22 февраля.

В этот же день, 22 февраля, Совфед дал Владимиру Путина новое разрешение на использование вооруженных сил, а 23 февраля руководители новообразований обратились к России за помощью. 24 февраля началась военная операция на Украине.

Как и в случае с обращением совета Госдумы в 2014 году, юридически ее участие в процессе признания ДНР и ЛНР не требовалось. Алексей Добрынин поясняет, что полномочия президента по признанию тех или иных территорий в качестве самостоятельных и суверенных государств следуют из его конституционно-правового статуса как представителя страны в международных отношениях.

«Тем не менее конкретный порядок и процедура принятия таких решений законами РФ не урегулирована. Соответственно, юридически обращение Государственной думы для издания указа о признании ЛНР и ДНР президенту не требовалось»,— поясняет юрист. Он отмечает при этом, что ряд других указов, например о признании Южной Осетии, был принят в аналогичном порядке — после обращения Государственной думы.

Помимо Госдумы в этот раз в принятии решений, которые привели к военной операции, был также задействован и еще один орган, юридическое участие которого не требовалось: речь идет о Совете безопасности. 25 февраля российские СМИ показали видеозапись заседания Совбеза, в ходе которого подавляющее большинство его членов по очереди отвечали на вопрос президента о том, стоит ли ему признавать ДНР и ЛНР.

В поисках политического единства

Решение президента привлечь к принятию решений в 2014 и 2022 годах Госдуму руководитель Фонда развития гражданского общества Константин Костин объясняет «политической логикой»: «Депутаты Госдумы в отличие от сенаторов являются политическими представителями граждан. Их участие в обсуждение и принятии решений повышает политическую составляющую».

Участие же Совбеза в принятии решений эксперт обосновывает тем, что в этот раз президенту требовалась политическая конструкция «сомасштабная проблеме». «Все знают принцип формирования и структуру малого Совбеза. Туда входят представители всех ветвей власти: руководители силовых ведомств, спикеры обеих палат парламента. Через его участие была продемонстрирована публичность политического процесса, необходимая для принятия важных политических решений»,— считает политолог.

Старший научный сотрудник факультета политологии МГУ Олег Ляховенко сравнивает демонстративное привлечение Госдумы к процедуре принятия решений в 2014 и 2022 годах с общероссийским голосованием по Конституции в 2019 году.

«Тогда же тоже это была дополнительная и необязательная с юридической точки зрения мера. Тогда это нужно было, чтобы повысить легитимность принятия решения. По всей видимости, и здесь та же логика»,— поясняет эксперт.

Кроме того, господин Ляховенко считает, что Владимиру Путину важно было продемонстрировать консолидированность элиты. Поэтому он решил задействовать и Совет безопасности.

«Среди комментаторов много обсуждались невербальные сигналы участников того заседания Совбеза. Многие считывали, что участникам заседания это решение давалось как минимум нелегко. Но в итоге все его участники выразили согласие с принятым позже решением. Тем самым была продемонстрирована монолитность политического класса, несмотря на уровень стресса»,— дает оценку господин Ляховенко. Кроме того, по его словам, каждый публичный акт этого процесса давал Владимиру Путину еще одну возможность донести свою точку зрения до Запада.

Политконсультант Евгений Минченко поясняет, что привлечением других органов к принятию решений президент фактически связывает их «общей ответственностью». «Никто не сможет сказать, что он не имел отношения к принятию решений. Он фактически посылает им сигнал на будущее: мы все это сделали вместе»,— говорит он.

При этом политконсультант отмечает, что по итогам принятого решения у элит явно разные точки зрения на то, как ситуация должна разрешаться. «Это было видно даже по выступлениям на Совбезе. Есть радикальная часть, есть более умеренная часть, которая за то, чтобы выходить на формат переговорного процесса. Есть разные точки зрения, в том числе выходящие из уровня оптимизма по перспективам военных действий и потенциального внешнего воздействия»,— считает политконсультант.

Консенсус не полный

Наибольший резонанс в СМИ по итогам Совета безопасности имело именно выступление главы СВР Сергей Нарышкина. «Нашим западным партнерам можно дать последний шанс, с тем чтобы предложить им в кратчайшие сроки заставить Киев пойти на мир и выполнить Минские соглашения»,— заявил он тогда.

В ответ Владимир Путин попросил его уточнить, предлагает ли он начать переговорный процесс или признать суверенитет республик. После этого господин Нарышкин поддержал признание. До него провести еще одни переговоры с США до признания ДНР и ЛНР предлагали секретарь совета Николай Патрушев и премьер-министр Михаил Мишустин.

Политолог Александр Пожалов считает, что и внешние обстоятельства, и созданная во внутрироссийском инфополе и общественном мнении картина восприятия событий накануне решения по Крыму в 2014 году и военной операции на Украине различаются.

По его словам, восемь лет назад к моменту принятий решений по Крыму Украина уже плотно вошла в обывательскую повестку: российские граждане и элита наблюдали весь процесс начиная с Евромайдана фактически вживую. Тема же Донбасса для обычных граждан, по оценке эксперта, стала «фоновой».

«В 2014 году российским обществом и элитами совершенно отчетливо воспринималась реальная угроза, с которой столкнулись русскоговорящие территории Украины. В 2022 году такого ощущения угрозы как для восточных территорий Украины, так и для самой России к моменту начала операции у нас не было ни в обществе, ни в элитах»,— считает эксперт.

По его словам, для внешнего наблюдателя решение не воспринимается как консенсусное: «Видно, с какой задержкой представители политической элиты, лояльные общественники, официозная часть гражданского общества включились в поддержку именно решения о военной операции, а не просто о признании независимости донбасских республик. Это произошло лишь спустя несколько дней, уже после того, как появилось большое количество антивоенных заявлений и обращений от представителей самых разных профессиональных групп».

Господин Пожалов также отмечает, что и в 2014, и в 2022 году привлечение Госдумы к процессу было связано с тем, что речь шла о территориях с большим количеством российских граждан. Однако по факту в этот раз картина получилась смазанной. Эксперт указывает на то, что при голосовании между собой конкурировали два обращения — к президенту от КПРФ (оно и было принято) и уклончивое от «Единой России», которая была за предварительные консультации с МИДом.

Александр Пожалов также отмечает, что представители фракции «Новых людей» голосовали именно за второй вариант. «И, по-моему, голосование Думы даже не сопровождалось ожидавшимися по закону жанра публичными призывами от группы политиков-"ястребов" отправить войска на Киев, чтобы зачистить "бандеровцев" и милитаристское руководство агрессора»,— обращает внимание политолог. Он считает, что эти нюансы также отражают то, что вплоть до последних дней итоговое решение руководства России о формате операции на Украине было не предопределено.

Голосовали за мир

Хотя и Госдума, Совет федерации и Совет безопасности оказались вовлечены и даже приняли публичное и деятельное участие в цепочке решений, которая привела к итоговому развитию событий на Украине, создается впечатление, что при принятии решения представители российского политического истеблишмента действительно не предполагали, в какую сторону может пойти дальнейшее развитие ситуации.

Пять депутатов из оппозиционных парламентских фракций заявили об этом практически открыто. По их словам, они не думали, что их обращение к президенту о признании независимости ДНР и ЛНР от 15 февраля и голосование за ратификацию договора о дружбе с республиками приведет к началу масштабных боевых действий. Это несколько отличает ситуацию от событий 2014 года, когда в общем и целом сценарий действий российских властей на территории Крыма был понятен и прогнозируем.

«...Был убежден, что в Донбассе повторится абхазский или югоосетинский вариант: наши войска встанут на линии соприкосновения и защитят население республик от обстрелов и угрозы захвата территорий со стороны украинских националистов»,— утверждал Олег Смолин (КПРФ) в своих соцсетях.

Его коллега по партии Михаил Матвеев также считал, что его голос послужит именно мирному развитию событий. Аналогичное заявление сделал и еще один видный коммунист Вячеслав Мархаев.

«Когда мы голосовали в Госдуме, мы голосовали за то, чтобы между Россией и ДНР и ЛНР были хорошие отношения, чтобы наконец прекратилась война на Донбассе. Мы не предполагали, конечно, что за этим последует какая-то военная операция. Нет, конечно»,— приводили СМИ слова депутата Госдумы («Новые люди») Сангаджи Тарбаева.

Справоросс Валерий Гартунг также предполагал, что целью признания ЛНР и ДНР было прекращения войны на Донбассе, идущей восемь лет, а не начало новых боевых действий.

По сведениям «Ъ», похожей ситуация была и для депутатов «Единой России». По словам двух источников «Ъ» в Думе, перед голосованием никто не прогнозировал, что впоследствии может быть принято решение о начале боевых действий. Судя по всему, тогда этот сценарий действительно не предполагался.

Источники «Ъ» в администрации президента объясняли, что обращение парламентариев нужно для укрепления позиций господина Путина на международных переговорах, и далеко не факт, что дело дойдет даже до реального признания республик. Да и сам президент в день обращения депутатов после переговоров с канцлером Германии Олафом Шольцем пояснял, что будет принимать решение о признании республик, исходя из «не до конца реализованных возможностей» по исполнению Минских соглашений.

Даже на Совете безопасности 21 февраля (за несколько дней до начала операции) он инициировал обсуждение не потенциальной возможности военного конфликта с Украиной, а только признания республик. Именно на эту тему господин Путин просил высказаться членов совета.

И хотя реализация этого решения уже потенциально подразумевала возможное столкновение с украинской армией, перспективы масштабной военной операции тогда никто не обрисовывал. Более того, еще 22 февраля, когда Совфед давал Владимиру Путина разрешение на использование вооруженных сил, статс-секретарь—замминистра обороны Николай Панков обосновывал это решение тем, что Россия должна взять под защиту «жителей молодых государств».

По словам источника «Ъ», близкого к АП, итоговое решение о начале военной операции стало неожиданностью для большинства представителей политического истеблишмента

Судя по всему, чуть заранее о нем знали лишь несколько человек, говорит собеседник «Ъ». Уже после начала боевых действий 24 февраля Владимир Путин заявил, что цель специальной военной операции — защита людей. И для ее достижения России не оставили другого выхода. Также он заявил, что в ходе операции российские власти будут стремиться к демилитаризации и денацификации Украины.

Однако собеседники «Ъ» в Госдуме и в экспертном сообществе в своих разговорах до сих пор не могут даже предположить ни сроки боевых действий, ни как практически будут реализованы поставленные цели. Вскоре после начала операции пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков заявил, что сроки операции будет определять президент исходя из результативности и сообразности.

Андрей Винокуров