Денис Мантуров об особенностях российской промышленной политики

Разрыв промышленного спроса и предложения вследствие международных санкций и разрыва торговых связей из-за военной операции РФ на Украине резко увеличил влияние отраслевого регулятора — Минпромторга, которому необходимо адаптировать промышленную политику России к новым условиям. О том, как это планируется делать, почему невозможно «фронтальное» импортозамещение всей промышленной номенклатуры, на каких отраслях намерено сосредоточиться министерство и что ждет промежуточных и конечных потребителей индустриальных товаров на рынке, в интервью “Ъ” рассказывает министр промышленности и торговли Денис Мантуров.

— После 24 февраля российская экономика оказалась в новой реальности: резкий спад импорта сделал интерес к российской продукции порой безальтернативным. Что это изменило для Минпромторга как регулятора производства и предложения промышленных и промежуточных товаров?

— Мы пережили уже не один кризис и каждый раз проделывали работу, совершенствуя меры поддержки промышленности. Еще в 2008–2009 годах был развернут набор программ в автопроме, авиастроении, судостроении и радиоэлектронике. К 2014 году промышленная политика получила правовое оформление — был принят закон, который заложил основы для появления всех мер поддержки. Появились специнвестконтракты, СПИК, системная поддержка НИОКР и субсидирование комплексных инвестпроектов. Кризис 2014–2015 годов привел к расширению и стимулированию промышленности за счет Фонда развития промышленности и поддержки промышленной инфраструктуры — я имею в виду технопарки и кластеры. Так что к новой реальности мы подошли подготовленными.

В период пандемии COVID-19 мы готовили новые меры поддержки — но некоторые сочли избыточными и, доведя до готовности, не стали запускать. Сейчас запустили — льготные кредиты на пополнение оборотных средств, возобновление механизма СПИК 1.0, новые программы Фонда развития промышленности, ФРП, для формирования компонентной и ресурсной базы.

Положение России как открытой экономики с устоявшимися цепочками поставок иностранного сырья и комплектующих, в котором мы находились до сих пор, полноценной реализации политики импортозамещения в каком-то смысле даже мешало. Потребитель всегда хочет, чтобы было дешево, быстро, качественно — а теперь еще и без санкционных рисков. Но все четыре этих аспекта объединить сложно. Все предыдущие годы, несмотря на госполитику по развитию собственных компетенций, соблазн приобрести импортное оборудование, не заморачиваться с поиском отечественных поставщиков, конечно, присутствовал у потребителя. Это сказывалось и на процессах импортозамещения: если спроса недостаточно, мелкосерийное производство не позволяет устанавливать конкурентоспособные цены. Очень надеюсь, что сегодняшняя ситуация подействует отрезвляюще, и заказчики, не только государственные, начнут задумываться, прежде чем ставить себя в зависимость от очередного импортного приобретения. С другой стороны, и производители должны быть готовы к тому, что заказчики будут буквально жить у них на заводах, чтобы получить нужный им и ничем не уступающий иностранному аналогу результат.

Часто приходится слышать высказывания о том, что политика импортозамещения оказалась неэффективной. Не могу с этим тезисом согласиться по одной простой причине — более 20 отраслевых планов, которые были утверждены в конце 2014 года, за все это время были выполнены ровно в тех параметрах, которые изначально были заложены. У нас никогда не было планов заместить импорт на 100% — я считаю, это просто неразумно и на сегодняшний день. Даже в сложившейся ситуации, когда западные страны отказываются поставлять свои агрегаты, комплектующие, материалы и сырье. Есть вторая половина мира, которая готова это делать. Импортозаместить все в одночасье — это, во-первых, достаточно дорого, а, во-вторых, такой подход не даст положительного экономического эффекта. На 100% нужно импортозамещаться там, где это вопрос национальной безопасности. Мы говорим про предприятия ОПК и продукцию военного назначения. И здесь не стоит вопрос об экономике — здесь стоит вопрос о национальной безопасности. Поверьте, у нас все делается и будет делаться исходя их этих принципов.

— В гражданской промышленности до сих пор госполитика выглядела как подталкивание иностранных производителей к трансферу технологий и локализации производств. Теперь нужно срочно заполнять разрыв предложения. Как это меняет акценты? Министерству сейчас приходится разбирать регуляторные конструкции, которые оно создавало в прежней парадигме,— квоты на импорт в госзаказе, стимулировать импорт…

— Ситуация не меняет акценты, а лишь уточняет их. Интерес к локализации не упал, требования теперь явно будут жестче. Некоторые операции стало необходимо делать быстрее и с другими контрагентами. Происходит некоторое смягчение в отношении регуляторики — но не разбор конструкций, а перенос сроков, с точки зрения целеполагания тут ничего не произошло. Мы всегда говорили, что если производитель российский, то для нашей промышленности важнее он. В этом плане практически ничего не изменилось — только иллюзии от взаимодействия с партнерами ушли. Возможно, и протекционизм в отношении российских производителей, который крупные заказчики не всегда разделяли, станет встречать теперь большее понимание.

Квоты на российскую продукцию демонтировать не планируем. С учетом исчезновения ряда иностранных альтернатив рассчитываем на то, что выполнение квот сейчас будет расти органическим путем. У заказчиков любого уровня есть достаточно большая возможность приобретать российское: реестр российской продукции, функционирующий на базе ГИСП, включает уже около 158 тыс. позиций и растет в среднем на 5–7% в месяц.

Раньше у игроков рынка был выбор между бюджетной поддержкой и возможностью организовать какое-то производство за чужие деньги. Для страны более дешевыми всегда были иностранные инвестиции — но теперь политика становится более целенаправленной. Да, она, можно сказать, приобретает некоторые черты плановости — но не через запреты, а через стимулирование, поощрение реализации проектов по тем направлениям, которые государство считает приоритетными.

— Какой эффект санкций сильнее — защита внутренних производителей от конкуренции или дефицит оборудования, комплектующих и даже сырья для отдельных отраслей? Как — исходя из сегодняшних вводных — они будут развиваться в динамике?

— Считаю, что неправильно ставить на чаши весов эти два эффекта. Потребность в оборудовании, комплектующих и сырье для отдельных отраслей, конечно, сегодня в приоритете — в моменте нам нужно поддержать производственные циклы на предприятиях, но это не означает, что мы должны кинуться в бездумную скупку параллельного импорта или товаров из дружественных стран, забыв о развитии собственного производства. Не надо забывать, что основным конкурентом нашей промышленности на нашем домашнем рынке может стать Азия. Идеальной для нашей промышленности траекторией сейчас было бы как можно быстрее, при благоприятном валютном курсе, закрыть потребности в оборудовании и комплектующих там, где российское производство просто в силу дефицита мощностей не способно пока удовлетворить внутренний спрос. В дальнейшем можно адресно стимулировать иностранных поставщиков к локализации производства внутри страны, а для российских производителей средств производства и сложной потребительской продукции — обеспечивать равные условия конкуренции с использованием инструментов внешнеторгового регулирования.

— Вы как министр к какому сценарию склоняетесь: «пусть сейчас будет плохо, тем больше будет стимулов для развития» или: «по возможности мягко пройти кризис, а к импортозамещению промышленность подталкивать уже не придется — на длинном горизонте альтернатив нет»?

— Происходящее в экономике воспринимается, с одной стороны, как стресс, с другой — как «окно возможностей». И там, где открываются новые свободные ниши, наши предприятия их обязательно заполнят. Но промышленность существует не в вакууме, играют роль налоговые условия, доступность финансирования и так далее. Перед российской промышленностью сегодня стоит цель поиска новых балансов. Естественно, между «сейчас будет плохо» и «по возможности мягко» я склоняюсь ко второму варианту. От тех решений, которые мы принимаем в министерстве, зависит сохранение рабочих мест, функционирование бизнеса, предприятий и в том числе уровень жизни людей. Поэтому вдаваться в такой популизм мы точно не будем. На длительном горизонте действительно нет альтернативы увеличению уровня технологического суверенитета, но промышленным предприятиям в краткосрочной перспективе все равно придется закупать необходимые позиции за рубежом. Без контроля это несет риски деградации промышленного сектора — поэтому поддержка такого импорта имеет исключительно тактический и временный характер, а перечень приоритетного импорта — очень таргетированный.

— Много регуляторных механизмов в промышленности было привязано к внешней торговле — например, реформа субсидирования выпуска, которой вы занимались с Дмитрием Козаком, когда он был промышленным вице-премьером. Как сейчас в министерстве видят экспортные перспективы, какие поправки вносятся в прогнозы по внешним поставкам?

— В нынешней исторической реальности экспорту отведено еще большее значение. Но развитию международной торговли придется претерпеть ряд изменений. Сейчас мы находимся на этапе, когда объем экспортных поставок сжимается, затем будет обратная картина — выхода и реальной борьбы за новые рыночные ниши.

Наша промышленность производит конкурентоспособные на международном рынке товары. На зарубежных рынках пользуется спросом как продукция металлургического комплекса (в 2021 году экспортировали на $51 млрд), химической промышленности (на $37 млрд.), так и машины, оборудование и транспортные средства ($32 млрд, рост к 2020 году на 29%). Национальный проект по экспорту никто не отменял. Да, рынки развитых стран для нас закрылись. Это — значительная часть мирового рынка, но весьма умеренная площадь на глобусе. Множество стран Азии, Африки, Латинской Америки остаются недостаточно освоенными российскими экспортерами.

— И все же пока главный вопрос — удовлетворение внутреннего спроса, речь идет о сотнях тысяч позиций номенклатуры товаров промежуточного спроса — запчастей, комплектующих и так далее. Есть ли у промышленного сектора мощности, оборудование, технологии и условия для того, чтобы — местами с нуля — начать их выпуск?

— Сказать, что у нас полная независимость? Ну конечно, нет, это будет просто нечестно. Но двигаемся в этом направлении поступательно. У нас станкостроительная индустрия была полностью разрушена в 1990-е годы. Осталось там 10%, крохи, и десять лет назад мы начали заново «собирать» отрасль. Группа «Стан», например. Очень тяжело шел этот проект, через тернии. Они пошли по сценарию экстенсивного развития — скупили мертвые и полумертвые предприятия, а потом им не хватило оборотных средств для выполнения заказов, пошли штрафы, сбои. Я обратился к Сергею Чемезову: давайте заведем это предприятие в «Ростех», подставим плечо. Сделали, дали денег, внедрили инструменты поддержки для того, чтобы было выгодно приобретать российские станки нашим потребителям. Сейчас заказы есть, главное — обеспечивать вовремя поставку, качество и иметь оборотный капитал, чтобы с этим объемом справиться.

— Номенклатура конечного выпуска, потребительский спрос, еще шире…

— Что касается потребительских товаров, тут мы как раз никогда не ставили задачу создать какую-либо безальтернативность. Граждане хотят видеть на прилавках изобилие и максимально возможный ассортимент. Лишать их этого, когда есть возможность этот выбор сохранить, несправедливо. По большинству категорий количество и российских, и иностранных брендов сегодня настолько велико, что позволяет даже при санкционных ограничениях гарантировать широкий ассортимент на полке. Тем более что у нас появились новые опции — параллельный импорт и поддержка импортеров приоритетных товаров.

— Цены внутреннего рынка на промышленную продукцию до сих пор во многом регулировались внешней конъюнктурой — с поправкой на торговые барьеры, возведенные изнутри России. Теперь этот механизм сломан — что придет ему на смену? Сохранится ли ориентация на мировую экономику?

— Мировой рынок никуда не исчез, российская торговля с развивающимися странами тоже. Поэтому вместо прямой привязки к глобальным индикаторам появятся какие-то вторичные, региональные маркеры, позволяющие продавать и покупать большие объемы стандартизованной продукции. Но в целом, пока крупнейшие объемы сделок происходят с участием развитых стран и на их площадках, маркеры и индикаторы какое-то время будут привязаны к ним. Мировая экономика — как система множества сообщающихся сосудов, и если на связке, скажем, России и ЕС перекрыли кран, то уровни цен все равно будут выравниваться, просто не так быстро. А для России появляется возможность пользоваться ценовыми дисбалансами между внутренним и мировым рынками. Глобальный рынок по массовым стандартным товарам, «коммодитис», останется для нас привязанным к биржевой торговле. Исключение здесь — те направления, где мы и наши партнеры готовы разменять возможную выгоду ценовых колебаний на стабильность долгосрочных контрактов.

— И все же расходы на запуск собственных производств будут переложены на потребителя — в итоге он получит продукт хуже и дороже, чем поставляли мировые производители. Как вы считаете экономику отраслей, которые все же придется выращивать с нуля?

— Давайте я поясню на примере авиаотрасли. Сегодня мы поддерживаем ее напрямую государственным рублем, не требуя последующего возврата прямых затрат государства. Мы получим его через налоги от производства летательных аппаратов, создание рабочих мест и инфраструктуры. Конечно, ключевой вопрос — конечная стоимость билета. Пассажирам не придется платить за новые российские самолеты из своего кармана. Мы будем компенсировать часть затрат на них на определенных маршрутах — чтобы человек с Дальнего Востока мог прилететь в Крым и позагорать летом, хотя бы раз в году. В том числе — предоставляя льготные займы из ФНБ под 1,5%, чтобы это было выгодно авиакомпаниям и незатратно в сравнении с ранее подписанными соглашениями по лизингу иностранной техники. Создаем конкурентные условия — например, НДС на производство авиационных летательных аппаратов отменен полтора года назад.

— А через два года мы миримся с Украиной, на рынок возвращаются Boeing и Airbus…

— Мы можем, конечно, с вами рассуждать на эту тему — но те планы, которые сверстаны, которые обеспечены бюджетом и подписаны, будут выполняться. Вне зависимости от того, как будет складываться геополитическая ситуация, мы как минимум на шесть лет обеспечены заказами по авиационной тематике.

— Что, кстати, будет с иностранными инвестпроектами в РФ? Как меняется отношение к ним государства? Как изменятся механизмы отбора инвесторов специальных инвестконтрактов и соглашений о защите и поощрении капиталовложений, СЗПК, в новой внешнеторговой обстановке? Почему Минпромторг принимает минимальное обсуждение перспектив СЗПК — хотя речь идет зачастую именно о промышленных инвестпроектах?

— Механизм СПИК будет продолжать существовать, буквально недавно был перезапущен механизм СПИК 1.0, теперь действуют оба формата. Это преференциальный режим развития для инвестпроектов. Если одни иностранцы не хотят развиваться на территории России — обязательно будут другие. Механизм СЗПК отчасти дублирует функции СПИК, но распространяется на все сферы экономики и направлен на ее общее оздоровление. СПИК же, в свою очередь, таргетированный инструмент, направленный на развитие промпроизводства. Считаю, что он может стать платформенным решением для формирования долгосрочного спроса на российскую продукцию.

Работа по заключению СПИК продолжается в штатном режиме. Так, например, на июнь 2022 года запланирована межведомственная комиссия по рассмотрению заключения СПИК в сфере автомобильной промышленности — это инвестконтракты по производству низкопольных автобусов и грузовых автомобилей на газовом топливе, что позволит снизить негативное влияние на окружающую среду. Также до конца года планируем заключить как минимум десять соглашений в автопроме (выпуск тяговых аккумуляторных батарей, автотранспортных средств с гибридной силовой установкой), химпроме, металлургии, промышленности стройматериалов (по производству керамогранита с низким уровнем водопоглощения, стеклотары для пищевой промышленности) и лесной промышленности.

— Как выглядит на сегодняшний день позиция министерства в вопросах налогового стимулирования промпроизводства?

— Безусловно, нужен новый долгосрочный преференциальный режим для проектов, от реализации которых зависит наш технологический суверенитет. Чтобы решить эту задачу, мы сейчас работаем над модификацией механизма СПИК. Для их участников уже предусмотрены преференции в виде пониженных ставок по налогу на прибыль организаций на весь срок действия таких контрактов (с возможностью ее полного обнуления). Но для СПИК, заключенных до августа 2019 года, применение налоговых льгот ограничено 2025 годом. С целью выравнивания их положения мы инициировали исключение данного налогового ограничения, что в текущих условиях кажется своевременным и необходимым (законопроект разработан Минфином и внесен в план законопроектной деятельности правительства на этот год).

В целом же мы считаем, что в основных инновационных сферах — биотехе, производстве электронно-компонентной базы, ЭКБ, новых материалах и так далее — уровень налоговых льгот должен быть сопоставим с созданным сегодня режимом для IT-проектов. Для дизайн-центров, занимающихся разработкой ЭКБ, такое решение уже принято — и это абсолютно правильно.

— Сейчас в вашем министерстве и в Минэкономики активно ведутся разговоры о межотраслевых балансах и в целом попытки реанимировать опыт Госплана СССР на новых основаниях. Это всерьез? Для Госплана нужна закрытая от внешних рынков экономика, а если экспорт и импорт сохранятся — они будут вносить непреодолимые искажения в балансы...

— Для понимания этого вопроса нужно проследить причинно-следственную связь. Чтобы был Госплан, нужно иметь соответствующие предпосылки для его существования. Как это возможно, если собственность на средства производства находится в частных руках, а предприятия обладают своей субъектностью и стремятся приумножать свою прибыль? Госплан реально возможен, когда абсолютно все производство находится в руках государства, а деньги при этом выполняют роль «цемента», позволяющего связать промышленную систему. Даже сейчас государство, если и обладает собственностью или где-то наращивает, причем временно, долю своего присутствия в экономике, стремится к таким рыночным, в общем-то, категориям, как сокращение издержек при реализации госконтрактов и повышение конкурентоспособности своих предприятий.

Аспекты госплановости, которые вы сейчас можете видеть в тех или иных действиях или решениях,— тактические быстрые меры, которые дают возможность останавливать негативное развитие событий на коротком треке и выигрывать время для выработки системных, но при этом рыночных решений.

— Уже понятно, что реформы экологического регулирования и перехода на наилучшие доступные технологии, НДТ, сдвигаются по времени в среднесрочную перспективу. У российской промышленности есть надежда тем не менее показать здесь какие-то результаты — или тема ушла из повестки?

— Идея перехода на НДТ никуда не уходит. Переход будет. Мы совместно с Минприроды предложили поправки о переносе на два года сроков получения комплексных экологических разрешений и сроков проведения эксперимента по квотированию выбросов. В конце марта президентом был подписан федеральный закон, который как раз содержит указанные предложения. Но корректировка не повлечет за собой остановку экологической модернизации производств, поскольку для соблюдения требований экологического законодательства работа большинством предприятий и так ведется на системной основе. Конкурентоспособность продукции по-прежнему будет опираться на экологические требования.

Для отечественных производителей оборудования текущая ситуация — вызов и стимул приобретать компетенции, осваивать технологии производства и наращивать, отвечая запросу потребителей, производственные мощности — в том числе природоохранного оборудования, технологий, направленных на повышение ресурсной и энергетической эффективности.

Интервью взял Олег Сапожков