Как в России избирали губернаторов после восстановления прямых выборов

10 лет назад, 14 октября 2012 года, в России впервые после семилетнего перерыва прошли прямые губернаторские выборы. По случаю круглой даты «Ъ» проанализировал, кого, как и почему жители регионов с тех пор избирали своими руководителями.

Прямые выборы глав регионов, появившиеся в России в начале 1990-х годов, были отменены в конце 2004 года, и с 1 января 2005-го по 31 мая 2012 года руководителей субъектов федерации «наделяли полномочиями» региональные парламенты по представлению президента РФ. В рамках либерализации партийно-политической системы, начатой в конце 2011 года уходящим президентом Дмитрием Медведевым, Кремль решил вернуться к прежней системе, хотя и с некоторыми изменениями. Первое после перерыва избрание губернаторов населением состоялось в рамках осеннего единого дня голосования-2012.

С тех пор жители 76 российских субъектов проголосовали на губернаторских выборах 167 раз. В большинстве регионов они успели сделать это дважды (полный срок полномочий глав субъектов — пять лет), и только в Ненецком автономном округе — один раз, поскольку сразу после избирательной кампании 2014 года прямые выборы там были заменены на парламентскую процедуру, в рамках которой высшее должностное лицо выбирают депутаты регионального заксобрания из трех кандидатур, предложенных президентом. Помимо ненецкого губернатора по этой процедуре сейчас избираются главы Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии, Крыма, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. В четырех новых субъектах РФ — Донецкой и Луганской народных республиках, а также Запорожской и Херсонской областях — порядок избрания высшего должностного лица пока не определен.

В нескольких регионах прямые губернаторские выборы прошли уже по три раза — это Амурская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Калининградская, Кировская, Новгородская, Пензенская, Рязанская и Тамбовская области, Коми, Марий Эл, Забайкальский и Приморский края. Повышенная частота электорального процесса здесь объясняется или ранним переходом к «старой новой» процедуре (в Брянской и Новгородской областях глав избирали в 2012, 2017 и 2022 годах), или досрочной отставкой действующих руководителей, нередко — на фоне уголовного преследования. Так, в частности, произошло с кировским губернатором Никитой Белых, который до задержания успел отработать чуть меньше двух лет от своего второго срока, главой Коми Вячеславом Гайзером (чуть больше года после выборов) и пензенским руководителем Иваном Белозерцевым (немногим более полугода). Уникальная ситуация сложилась в 2018 году в Приморье, где третьи по счету выборы пришлось проводить сразу после вторых, так как в ходе второго тура крайизбирком усомнился в чистоте волеизъявления и отменил его результаты.

Губернаторский портрет

Почти в половине случаев (45%) на губернаторский пост избирался действующий глава региона. Основная часть таких переизбраний пришлась на 2014–2015 годы, когда главы, наделенные полномочиями еще в рамках старой процедуры, то есть избранные депутатами, массово уходили в досрочную отставку и шли на прямые выборы за «народным мандатом». По статистике два из трех победителей тогда были «старичками». С приходом в администрацию президента в 2016 году нового куратора внутренней политики Сергея Кириенко губернаторский корпус подвергся масштабному обновлению, а возможность переизбраться осталась лишь у немногих руководителей. В результате в 2017 году «новичками» были уже 69% победителей выборов, в 2018-м — 86%, а в 2019-м — 81%.

Не исключено, что эта тенденция продолжилась бы и в 2020 году, если бы в кадровую политику не вмешался коронавирус. Тогда пандемия фактически сорвала традиционную весеннюю ротацию губернаторов, и многие главы получили шанс на новый срок. Правда, практика показала, что решение об отставке как минимум части из них было отложенным: того же Ивана Белозерцева вскоре арестовали, а тамбовский руководитель Александр Никитин всего через год после избрания добровольно сложил полномочия, толком не объяснив причину. С 2021 года процесс возобновился, пусть и не так активно. Федеральный центр оказался на развилке: отправлять часть «новичков», доработавших свой первый срок, на повторные выборы, то есть делать их «старичками», или заменять на новых «новичков».

Через повторные выборы за последнее десятилетие прошли 26 губернаторов, 23 из которых до сих пор сохраняют полномочия (помимо господ Белозерцева и Никитина их лишился только рекордсмен по сроку пребывания в должности Евгений Савченко из Белгородской области). Особняком стоит дальневосточный «ветеран» Олег Кожемяко, который успел победить целых три раза, но в разных регионах: в Амурской области (2012), на Сахалине (2015) и в Приморье (2018).

Что касается новых руководителей, то большая их часть — это выходцы из федеральной власти: правительства (14 губернаторов), Госдумы (11), Совета федерации (8), администрации президента (7), а также различных служб и агентств. С регионального уровня в кресло главы попадали вице-губернаторы и топ-чиновники местных правительств (13), мэры крупных городов и административных центров (11), депутаты законодательных собраний и их спикеры (8).

Интересен демографический срез победителей губернаторских выборов последнего десятилетия. Абсолютное большинство — мужчины. Исключение составляют лишь Светлана Орлова (Владимирская область, 2013 год), Марина Ковтун (Мурманская область, 2014) и Наталья Жданова (Забайкальский край, 2016). Средний возраст — 51 год, но в зависимости от предыдущего места работы заметна поколенческая разница. Так, среди действующих руководителей, избравшихся на новый срок, превалируют губернаторы на шестом десятке (40%). Следом идут представители категории «60+» (28%), и только потом — «моложе 50» (23%). В возрасте до 40 лет на новый срок избрались всего шесть губернаторов (8%): Антон Алиханов (Калининградская область, 35 лет), Андрей Турчак (Псковская область, 38 лет), Алексей Островский (Смоленская область, 39 лет), а также Никита Белых, Рамзан Кадыров (Чечня) и Роман Копин (Чукотка), которым на день избрания было по 39 лет. А единственным победителем в категории «70+» стал глава Кузбасса Аман Тулеев, которому на момент пролонгации полномочий в 2015 году был 71 год.

Что касается выходцев из федеральной власти, то здесь каждый второй губернатор на момент избрания был сорокалетним (56%), а каждый четвертый — пятидесятилетним (26%). Среди представителей региональной власти сорокалетних оказалось в два раза меньше (28%), а пятидесятилетних — в полтора раза больше (38%). При этом категория «моложе 40» чаще всего встречается именно в стане «регионалов» — таких там аж 25%.

Наиболее часто будущие губернаторы получали техническое (29%), экономическое (20%) и юридическое (15%) образование. Также среди них немало гуманитариев и военных, в том числе три Героя России — Рамзан Кадыров, Андрей Бочаров (Волгоградская область) и Алексей Дюмин (Тульская область).

По происхождению большинство избранных руководителей можно отнести к так называемым варягам: они родились не в том регионе, которым приехали руководить, а то и в другой стране. Из бывших союзных республик самой «урожайной» на будущих российских губернаторов оказалась Украина (пять человек), по двое глав — выходцы из Азербайджана и Туркмении, по одному — из Киргизии, Казахстана и Грузии. А, например, экс-губернатор Воронежской области Алексей Гордеев и вовсе родился в ГДР. В свою очередь, среди субъектов федерации наиболее «плодовитыми» стали Москва (7 глав), Санкт-Петербург (5), Красноярский край (4), Калужская, Костромская и Свердловская области, а также Пермский край (по 3).

При этом в силу размеров России многие губернаторы возглавляли субъекты, которые находятся за тысячи километров от их малой родины. Так, уроженец украинских Черновцов Владимир Печеный в 2013 году стал руководителем Магаданской области. Расстояние между этими территориями — более 10 тыс. км. Якутию в 2018-м возглавил Айсен Николаев, родившийся 7,5 тыс. км западнее — в Санкт-Петербурге. Аналогичное расстояние, только в другую сторону, «преодолел» уроженец Хабаровска Дмитрий Миронов, ставший в 2016-м губернатором Ярославской области. Впрочем, нередко «варягами» глав регионов можно считать лишь по рождению: например, тот же господин Печеный с конца 1970-х жил на Дальнем Востоке, с начала 1990-х участвовал в магаданской политике, а в 2000-х дважды избирался мэром областной столицы.

Референдум вместо выборов

Каждая избирательная кампания минувшего десятилетия строилась вокруг основного кандидата — действующего губернатора или временно исполняющего обязанности, которого публично поддержал или непосредственно делегировал на этот пост президент. Обычно это был кандидат от «Единой России», реже — самовыдвиженец, еще реже — представитель оппозиционной партии. В последних двух случаях единороссы неизменно отказывались от участия в выборах и дисциплинированно поддерживали президентского кандидата.

Конкуренцию в ходе губернаторских кампаний можно считать условно ограниченной: в среднем о желании побороться за пост заявляли 7,5 человека, однако каждый третий был не в состоянии пройти так называемый муниципальный фильтр — процедуру, в рамках которой выдвижение кандидата должен поддержать определенный процент муниципальных депутатов региона. В итоге среднее число зарегистрированных кандидатов — условный «конкурс» на губернаторское кресло — составило 4,7 человека.

Наибольший ажиотаж вызывали выборы мэра Москвы: в 2013 году там в градоначальники выдвинулся 41 кандидат, в 2018-м — 33. Поскольку в столице разрешено самовыдвижение, то в основном это были мало кому известные энтузиасты, но никто из них, за исключением самого мэра Сергея Собянина (он оба раза шел на выборы как самовыдвиженец), в бюллетень не попал. Кстати, самовыдвижение на губернаторских выборах, как показывает статистика, вообще не сулит никаких перспектив: за 10 лет в таком статусе регистрацию проходили исключительно президентские кандидаты, которые по тем или иным причинам дистанцировались от бренда «Единой России».

Впрочем, кандидатам от партий добиться включения в бюллетень бывает ничуть не легче. Например, на выборах губернатора Санкт-Петербурга в 2019 году «отсеялись» сразу 15 партийных выдвиженцев, а в Подмосковье в 2013-м — 10. Многое здесь зависит от электоральной ситуации в регионе и шансов основного кандидата на победу в первом туре: чем они выше, тем меньше вероятность, что остальные участники «размоют» его результат, и тем охотнее их допускают до выборов (как показывает практика, пройти «муниципальный фильтр» без помощи региональных властей практически невозможно). За минувшее десятилетие состоялись 34 губернаторских кампании, в ходе которых пройти регистрацию смогли 100% выдвинувшихся кандидатов. Правда, особого наплыва желающих там и не было, «конкурс» составлял от трех до шести человек. Самыми «открытыми» оказались выборы губернатора Ульяновской области в 2016 году, в которых приняли участие все семь выдвинувшихся кандидатов.

Средняя явка на губернаторских выборах за последние десять лет — 44,8%, медианное значение несколько ниже — 40,6%. Абсолютным рекордсменом по этому показателю можно считать Чечню, где посещаемость участков дважды, в 2016 и 2021 годах, переваливала за 94% избирателей. Такую же сверхактивность показывали Кузбасс в 2015 году (92%) и Тува в 2016-м (90%). Традиционно высокий интерес граждан к выборам демонстрировали Татарстан, Мордовия и Башкирия. Всего же за десятилетие состоялось 47 губернаторских кампаний, в которых принял участие как минимум каждый второй житель региона.

Хотя нижнего порога явки на современных региональных выборах не существует, власти стараются не «ронять» ее ниже 20%. Наихудшую посещаемость за эти годы показала Архангельская область, где в 2015 году на участки пришел только каждый пятый житель (21%). Также в аутсайдерах Карелия, Томская и Ярославская области. При низкой явке прошли первые туры в Иркутской области в 2015 году (29,2%), Приморье (30,2%) и Владимирской области (32,9%) в 2018-м, на которых действующие губернаторы-единороссы не сумели одержать победу.

Если определить «температуру по больнице», то в среднем кандидаты от «Единой России» и провластные самовыдвиженцы набирали 73% голосов, кандидаты от КПРФ — 14,2%, ЛДПР — 8,2%, а «Справедливой России»/«Справедливой России — За правду» — 7,6%. При этом нужно учитывать, что из 12 оппозиционеров, сумевших победить на выборах за последнее десятилетие, восемь выступали в качестве основного кандидата, то есть были назначены на должность президентом и не имели соперника от ЕР. И только четверо — иркутский коммунист Сергей Левченко в 2015 году, владимирский и хабаровский либерал-демократы Владимир Сипягин и Сергей Фургал, а также хакасский коммунист Валентин Коновалов в 2018-м — сумели одолеть единороссов в конкурентной борьбе во втором туре. Этот этап губернаторских выборов (когда с первой попытки никто не набирает 50%) — вещь сама по себе крайне редкая. С момента их возвращения дело до второго тура доходило всего лишь пять раз (с учетом отмененных выборов в Приморье). Во всех остальных случаях, а это 162 кампании (97%), голосование заканчивалось победой основного кандидата в первом туре.

Гипотетически вторых туров с последующим триумфом оппозиции могло быть больше. Среди основных кандидатов, с трудом, но все-таки победивших в первом туре, были единороссы Александр Бердников (Республика Алтай-2014, 50,6% голосов), Александр Козлов (Амурская область-2015, 50,6%) и Леонид Маркелов (Марий Эл-2015, 50,8%). Первого чуть не догнал местный тяжеловес Владимир Петров (36,4%), баллотировавшийся от «Гражданской силы», а второго и третьего — тогдашние депутаты Госдумы Иван Абрамов (ЛДПР, 28,3%) и Сергей Мамаев (КПРФ, 32,3%). Кстати, в 2013 году был близок ко второму туру и Сергей Собянин, набравший всего 51,4% голосов из-за неожиданно высокого (27,2%) результата его главного соперника Алексея Навального.

Если посмотреть на результаты выборов в ретроспективе, то становится заметно, что на первых порах основные кандидаты набирали не так уж и много — около 70%. В 2012–2013 годах вовсе не было победителей с 80-процентным результатом, они стали появляться в 2014–2015 годах, когда ранее избранные парламентами главы массово пошли на переизбрание. В 2018 году на фоне четырех вторых туров случилось резкое падение среднего показателя — до 63%, но затем — закономерный «отскок» с ростом в сторону 80%. А на последних выборах в сентябре 2022-го из 14 победителей сразу восемь финишировали с результатом свыше 80%.

Дело техников

С началом «перезагрузки» губернаторского корпуса в середине 2010-х годов появился и новый типаж регионального лидера — так называемый молодой технократ. Так стали называть топ-менеджеров с опытом корпоративного управления или крупных федеральных чиновников, которые качественно отличались от «старых» губернаторов-политиков, в первую очередь — специальной управленческой подготовкой. И хотя сам по себе этот термин вполне емко отражал суть новой кадровой политики Кремля, в последующем от него было решено отказаться, заменив на более нейтральный и менее конкретный — «губернатор новой волны».

По мнению политолога Владимира Слатинова, возвращение прямых губернаторских выборов в 2012 году теоретически было способно серьезно расшатать политическую систему России, ведь вслед за обретением самостоятельности региональные лидеры могли бы потребовать и пересмотра межбюджетных отношений. Однако конкуренция сразу была ограничена «муниципальным фильтром». К нынешнему моменту губернаторские выборы превратились по большей части в референдум, а если точнее — «в организацию голосования по одобрению кандидатуры Кремля», считает эксперт.

В таком виде институт выборов глав субъектов, напротив, укрепил систему, поскольку руководители, избранные населением, обрели большую легитимность, а сам по себе избирательный процесс заставил их хотя бы перед голосованием вникать в проблемы региона. «В результате где-то сознательно, а где-то стихийно система стала органичной. С одной стороны, это сочетание высокого централизма с проектным подходом, распределением денег сверху вниз в рамках нацпроектов — именно поэтому губернаторы должны быть “поставлены” Москвой. А с другой — теперь они имеют некую степень легитимности, встроены в региональные проблемы и могут конструировать региональную систему управления под себя»,— поясняет господин Слатинов. В этой ситуации оставался один важный нюанс — подготовка кадров. Эту задачу взяли на себя президентский кадровый резерв и Высшая школа государственного управления РАНХиГС — так называемая школа губернаторов, которую, по последним данным, окончили уже 46 действующих глав.

Однако, будучи элементом централизованной системы, с одной стороны, и децентрализованной — с другой, «губернаторы новой волны» часто демонстрируют нерешительность, добавляет Владимир Слатинов: «Это ярко проявилось во времена пандемии, когда большинство ориентировались на “методички” и установки из Кремля. То же самое, вероятно, будет и с мобилизацией. “Старые” губернаторы, хозяева своих регионов, в кризисных ситуациях обладали куда большей автономностью». Другой важной проблемой, по мнению эксперта, является отсутствие у новых губернаторов «авторской повестки».

Политолог Ростислав Туровский согласен, что возвращение прямых выборов достаточно успешно решило задачу губернаторской легитимности: «В период назначений с этой точки зрения ситуация была намного хуже, многие губернаторы были не просто непопулярными, а вообще неизвестными. С 2012 года их удалось сделать популярными фигурами, признанными обществом». По его мнению, это также помогло укрепить властную вертикаль, сделав выборы более управляемыми. «Решение принималось после слабого выступления (“Единой России”.— “Ъ”) на думских выборах 2011 года. Губернаторы включились в избирательный процесс, научились и сами избираться, и обеспечивать победу ЕР. В результате электоральный фундамент был укреплен, что подтвердили последующие кампании»,— резюмирует эксперт.

Андрей Прах, Анастасия Винницкая