Режим работы органов государственной власти в РФ объявлен отчасти военным

Спустя почти восемь месяцев после начала военной операции РФ на Украине и последующего объявления частичной мобилизации правовой порядок в стране официально изменен. В четырех присоединенных Россией в сентябре 2022 года регионах объявлено в ограниченной форме формальное военное положение, в Южном и Центральном федеральных округах — новые режимы «уровней реагирования» (в восьми приграничных — более жесткие), дополнены полномочия всех губернаторов РФ, правительство и Госсовет создадут координационные структуры по соблюдению этих режимов. Милитаризации государства и общественного порядка по-прежнему предлагается избегать — напротив, указы касаются в основном усиления гражданской, а не военной власти.

Решение о введении в четырех регионах, присоединенных к РФ в конце сентября (ДНР, ЛНР, Запорожская и Херсонская области), военного положения объявлено президентом на вчерашнем заседании Совета безопасности. Указ президента №756 об этом в соответствии с конституционным законом «О военном положении» был одобрен вчера же Советом федерации. Напомним, что буква закона делает возможным при введении в любом субъекте РФ военного положения (закон 2002 года предполагает это только в целях «обороны» и угрозы внешней «агрессии») как введение экстерриториальных общегосударственных мер оборонного характера, так и мер реагирования в регионах, где военное положение не вводилось. Поэтому второй президентский указ, №757, выпущенный в обеспечение указа предыдущего, согласно преамбуле, направлен в связи с военным положением на территории ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей на повышение эффективности деятельности всех губернаторов регионов РФ.

Вместе с этим уже по итогам заседания Совбеза правительству под руководством премьер-министра Михаила Мишустина дано указание о создании «координационного совета при правительстве для обеспечения потребностей специальной военной операции (СВО)», а для координации деятельности губернаторов (на базе соответствующей комиссии Госсовета) будет создана структура под руководством мэра Москвы Сергея Собянина.

С точки зрения госаппарата, происходящее — достаточно серьезное изменение в режиме его работы.

С конца февраля и по сентябрь 2022 года действия вооруженных сил РФ, Росгвардии, ФСБ (равно как и вооруженных структур ДНР и ЛНР, добровольческих военных формирований с туманным статусом и «частных военных компаний», работа которых в правовой системе РФ почти невозможна, но тем не менее осуществляется) можно было содержательно рассматривать как «специальную военную операцию» — в том смысле, что несиловые органы власти в РФ, то есть гражданская часть правительства и регионы, имели возможность в определенной мере дистанцироваться от военных действий, осуществляя фактическую поддержку СВО в рамках рутинной невоенной деятельности. Частичная мобилизация с 21 сентября 2022 года, указы №756 и 757 и будущие указы о координационных мерах, с одной стороны, добавляют исполнительной власти околовоенные полномочия, с другой — делают их уже де-юре частью государства как управленческой машины в рамках реализации военного положения, хотя бы и ограниченного территориально.

Форма, которую эти решения придают конструкции власти в РФ, явно импортирована из «ковидных» режимов организации работы исполнительной власти (усиление полномочий губернаторов, координационно-штабная схема работы правительства, особая роль Госсовета), но с иным наполнением и развитием. Де-факто регионы РФ, включая присоединенные, разделены на четыре группы. Первая пребывает до отмены указов в режиме «максимального уровня реагирования» (условно «красные») — в них введено военное положение. Вторая — «оранжевые» («средний уровень реагирования») — это восемь приграничных регионов. Третья — «желтые» (правовой режим «повышенной готовности», термин, напоминающий о 2020–2021 годах) — остальные регионы ЦФО и ЮФО. Четвертый (условно «зеленый») — «уровень базовой готовности», это все остальные регионы РФ и их руководство. Таким образом, все регионы РФ без исключения входят в «режим готовности» (очевидно, к военному положению, иначе это понять сложно) или находятся в нем, и во всех них создаются оперативные штабы.

Но даже в «красных» регионах полноценного перехода к военной власти («органам военного управления», предусмотрены законом «О военном положении», или «военно-гражданским администрациям», объявлявшим о себе летом 2022 года в Запорожье, Херсоне, Харькове) не предусматривается.

Указ №757 для четырех присоединенных регионов так же, как и для всех остальных, предлагает создание оперштаба во главе с губернатором, в который включаются «представители» Минобороны, руководство терорганов МВД, МЧС, ФСБ, Росгвардии, представители муниципалитетов и организаций. Для «оранжевых» Крыма и Севастополя, Краснодарского края, Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областей, как и для «красных» регионов, губернаторам (но не военным и не ФСБ, как это было бы, например, в режиме «контртеррористической операции») приданы дополнительно «полномочия по проведению мобилизационных мероприятий в сфере экономики». В «желтых» и «зеленых» регионах (включая Москву) мобилизационной экономики строить не предполагается. В «желтых» регионах допполномочия и допобязанности губернаторов — возможность ограничивать и контролировать работу транспорта, связи, типографий и IT-инфраструктуры. В «зеленых», на базовом уровне, главы регионов должны будут усиливать охрану общественного порядка и вводить особый режим работы инфраструктурных и опасных промышленных объектов.

По указу 756 силовые структуры (Минобороны, МВД, МЧС, Росгвардия и ФСБ, а также Главное управление спецпрограмм президента) в трехдневный срок представят предложения о том, какие именно меры должны применяться в рамках исполнения указов — но лишь в отношении «красных» регионов и, что необычно, через «гражданскую» исполнительную власть — в правительство РФ, а не президенту, как этого можно было бы ожидать. Отметим, что дух лишь ограниченного признания военной обстановки в исполнительной власти, которой новый режим придает военные полномочия, видимо, будет сохраняться во всей стране по крайней мере по инерции. Так, большинство губернаторов вчера уверенно заявляли, что населению никаких последствий указов президента ждать не следует — разве что в Запорожской области пообещали отменить «культурно-массовые мероприятия».

На федеральном же уровне правительство уже вчера сообщило, что видит задачей нового координационного совета обеспечение СВО: поставку вооружений и техники войскам, логистику, строительство — во всяком случае, это предполагается проектом указа, переданным президенту из Белого дома,— но не полную трансформацию экономики в военных целях.

Идеи слияния военной и гражданской власти, перевода всей экономики в спецрежимы, закрытия границ и создания внутри «вооруженного лагеря» в раннесоветском духе, популярные в части общества, вчера последовательно отвергались во всех ветвях власти.

Парадоксальное усиление исполнительной власти в РФ с введением военного положения в части федерации — так или иначе шаг к большей, а не меньшей вовлеченности всего общества в военную активность. Однако до последнего времени она была действительно ограниченной. Так, октябрьский обзор Банка России «О чем говорят тренды» не обнаружил достоверных следов влияния частичной мобилизации (повышавшей вероятность введения по крайней «частичного» военного положения) на экономику РФ, кроме снижения деловой активности в конце сентября 2022 года. Полуофициальные данные о масштабе мобилизации в РФ в последние недели (300 тыс. человек) требуют расходов только на объявленную президентом выплату большого денежного довольствия мобилизованным — в размере около 650 млрд руб. в год (0,5% ВВП), но прямой эффект от таких трат, как и от трат РФ на сами боевые действия ограничен и не имеет потенциала сильной дестабилизации экономики на горизонте месяцев. Смысл указов во многом в том, что управлять системой, вынужденной решать военные задачи, теперь призывают технократов — еще полгода назад это считалось в основном делом генералов.

Дмитрий Бутрин