Как будет проходить управленческая интеграция новых субъектов РФ

Несмотря на объявленное в новых субъектах РФ военное положение, их управленческая интеграция в Россию продолжается. Главы новых территорий уже обладают практически теми же полномочиями, что и их коллеги в «старых» российских регионах, а в правительства делегированы специалисты «с большой земли». Тем не менее во всех четырех субъектах органам власти еще предстоят масштабные изменения — начиная со структуры и заканчивая стилем управления.

Юридически Донецкая и Луганская народные республики (ДНР и ЛНР), а также Запорожская и Херсонская области уже входят в состав РФ, но их управленческое и внутриполитическое устройство пока сильно отличается от типичных российских регионов. Так, в ДНР и ЛНР сохраняются прежние, времен самопровозглашенной независимости структуры правительств и парламенты, в которых пока нет российских партий. А в Херсонской и Запорожской областях вся система руководящих органов вообще выстраивается практически с нуля.

Военное положение, безусловно, вносит коррективы в процесс интеграции новых субъектов: например, в период его действия нельзя проводить выборы в региональные заксобрания и органы местного самоуправления, которые планировалось обновить и встроить в российские реалии в сентябре 2023 года. Тем не менее гармонизация управленческого контура под российские реалии продолжится и в этих условиях. «Военное положение ничего не меняет. Оно не снимает задачу упорядочивания управления в новых регионах»,— говорит осведомленный федеральный чиновник.

Губернаторы от революции

Ключевыми элементами политического управления в «старых» российских регионах являются губернаторы, роль которых в связи со специальной военной операцией (СВО) еще более возросла. 19 октября президент Владимир Путин ввел во всех субъектах РФ особые режимы управления, и ключевые полномочия по их реализации получили именно губернаторы. Руководители четырех новых регионов не стали исключением. Хотя по закону президент мог учредить там органы военного управления, пока полномочия по реализации военного положения он возложил на назначенных его указами врио глав этих субъектов.

При этом все они не вполне соответствуют стандартному профилю отечественных губернаторов последних лет. Сейчас главы регионов позиционируются скорее как профессиональные управленцы, нежели политики. Почти обязательным условием для их назначения стало прохождение специальных курсов Высшей школы управления РАНХиГС, которую еще называют «школой губернаторов», или опыт успешного участия в кадровом конкурсе «Лидеры России». А вот близость к региону уже не является обязательной и даже может рассматриваться как недостаток, если, например, федеральный центр не хочет, чтобы новый назначенец был встроен в местную элиту и погружен в межэлитные конфликты.

Главы новых субъектов, напротив, выглядят именно политическими фигурами и имеют непосредственное отношение к своим территориям. Так, глава ДНР Денис Пушилин — уроженец села Макеевка (Донецкая область Украины), служил в украинской нацгвардии, в 2014 году стал активным участником выступлений за независимость ДНР, в 2015-м был избран председателем Народного совета (парламента) республики, а в 2018-м возглавил ДНР вскоре после убийства предыдущего лидера Александра Захарченко. Глава ЛНР Леонид Пасечник долго работал в Службе безопасности Украины, где получил звание подполковника, в 2014 году перешел на сторону борцов за независимость и был назначен министром государственной безопасности ЛНР, а в ноябре 2017-го возглавил ЛНР после отставки Игоря Плотницкого.

Как подчеркивает источник “Ъ”, близкий к администрации президента (АП), господа Пушилин и Пасечник пришли к власти, когда в Кремле политику РФ на Донбассе курировал тогдашний помощник президента Владислав Сурков, и согласовывал их кандидатуры именно он. Сейчас же ДНР и ЛНР как российские территории перешли в ведение первого замглавы АП Сергея Кириенко, которому приходится работать с прежними кадрами.

Руководителями подконтрольных российским войскам частей Запорожской и Херсонской областей уже в ходе СВО в конце апреля стали Евгений Балицкий и Владимир Сальдо, возглавившие военно-гражданские администрации. Первый родом из Мелитополя, где он владел и руководил рядом предприятий, был депутатом Запорожского облсовета, а затем Верховной рады Украины. Второй с 2002 по 2014 год был главой Херсона, а в 2008 году даже признавался лучшим мэром Украины.

Доцент Финансового университета при правительстве РФ Александр Немцев объясняет выбор столь нетипичных для региональной политики фигур тем, что «в логике российских властей они заслужили эти назначения».

«Денис Пушилин и Леонид Пасечник возглавляли регионы уже давно. Что касается Евгения Балицкого и Владимира Сальдо, то они проявили себя с лучшей стороны во время "революции". Они показали преданность России и предоставили все свои ресурсы, чтобы регионы побыстрее вливались в российскую жизнь»,— поясняет эксперт.

Интегрироваться в РФ с управленческой точки зрения новые территории будут по «крымскому сценарию», уверены эксперты. «Какие-то политические моменты будут отданы на откуп местным элитам: парламенты, должность губернатора. Но потом, как мы видим на примере того же Севастополя, на какие-то позиции будут назначены московские ставленники»,— отмечает господин Немцев. «Местной элите будет позволено занимать политические должности. В то время как основные управленческие перейдут выходцам из России»,— предполагает эксперт по региональной политике Виталий Иванов.

Варяги с большой земли

Впрочем, действовать в этой логике Кремль начал еще до юридического включения новых территорий в состав РФ.

8 июня пост главы правительства ДНР занял выпускник «школы губернаторов» и финалист конкурса «Лидеры России» Виталий Хоценко. Последним местом его работы перед этим было Министерство промышленности и торговли РФ, где он занимал должность директора департамента региональной промышленной политики и проектного управления. А вскоре после назначения господина Хоценко в правительство ДНР вошли еще шесть российских управленцев. Вице-премьером и главой оперативного штаба по восстановлению республики стал помощник министра строительства и ЖКХ РФ Евгений Солнцев, подведомственное ему министерство строительства и ЖКХ возглавил выходец из «Центравтомагистрали» (дочерняя структура «Автодора») Эдуард Осипов. Бывший замруководителя УФНС по Ростовской области Дмитрий Шмелев стал министром доходов и сборов, замминистра здравоохранения Сахалина Дмитрий Гарцев — министром здравоохранения, экс-сотрудница российского Минпроса Ольга Колударова — министром образования. Наконец, министерство угля и энергетики перешло под руководство Андрея Черткова, который с 2017 по 2020 год был министром энергетики и ЖКХ Нижегородской области.

Особое место в этом списке занимает зампред кабмина ДНР по экономике, промышленности и ЖКХ Владимир Ежиков. На работу в республику он попал еще в 2019 году в качестве руководителя аппарата правительства, а до замглавы кабмина был повышен в марте нынешнего года, то есть уже после начала спецоперации, но до назначения господина Хоценко. До приезда в республику господин Ежиков работал в департаменте экономического развития Севастополя.

Похожая ситуация сложилась и в ЛНР. Правда, председателем правительства здесь с 2015 года является местный кадр — экс-начальник штаба народной милиции Сергей Козлов, но под его началом работают уже пять российских чиновников. Так, первым вице-премьером, отвечающим в том числе за связи с российскими предприятиями, еще 9 июня был назначен бывший вице-губернатор Курганской области Владислав Кузнецов — тоже выпускник «школы губернаторов». Позже пост министра промышленности и торговли ЛНР получил бывший замминистра промышленности Татарстана Тимур Саматов, министерство сельского хозяйства и продовольствия возглавил руководитель аналогичного департамента Ярославской области Евгений Сорокин, министерство топлива и энергетики перешло к Константину Завизенову, до этого работавшему в АО «Атомстройэкспорт», а министром образования и науки стал бывший депутат заксобрания Севастополя и директор местного филиала МГУ Иван Кусов (победитель «Лидеров России»).

Из этих назначений следует, что у местных элит забрали позиции, где есть «большие деньги», считает Александр Немцев.

«Экономика, промышленность... Россия выводит эти сферы из-под схватки региональных игроков, выступая здесь третейским судьей. Бороться, лоббировать интересы будет возможно, но лишь в рамках общих правил. Кроме того, все эти сферы требуют серьезного секретарского сопровождения. Необходимо разбираться в большом количестве документации, она должна соответствовать российскому законодательству. Там, где есть крупные деньги, должны быть люди, которые понимают, как их администрировать»,— поясняет эксперт.

«У людей, которые занимают и занимали в правительствах республик различные позиции, очень разный опыт. Там есть бизнесмены, таможенники, военные, и зачастую у них мало административного опыта. А сейчас необходимо административные процессы выстраивать не по принципу "так сложилось", а в соответствии с российским законодательством. И там, где у местных управленцев недостаточно компетенций, назначаются выходцы из России. Вот и вся конспирология»,— отмечает политолог Александр Асафов. Виталий Иванов тоже полагает, что речь идет не столько о «взятии под контроль», сколько о наведении элементарного порядка, управленческой интеграции, передаче опыта. В новых регионах объективно не хватало квалифицированных специалистов, тем более «совместимых» с федеральными министерствами и ведомствами, добавляет эксперт.

Без лишней бюрократии

Помимо этого в ДНР и ЛНР предстоит поменять саму структуру правительств и стиль управления, которые, по оценкам близких к АП собеседников “Ъ”, пока сильно отличаются от того, к чему привыкли в России. Осведомленный федеральный чиновник поясняет, что структуры региональных правительств необходимо привести к стандарту российских регионов, и прогнозирует, что это будет сделано в течение полугода. А в будущем, по его словам, возможна и переаттестация чиновников.

По словам политолога Александра Казакова, который работал советником Александра Захарченко, главная особенность структуры правительства ДНР заключается в том, что оно формировалось как правительство отдельного государства: «В ДНР не существовало одного из базовых оснований жизни любого субъекта РФ — взаимоотношений с федеральным центром. Потому что формально этих взаимоотношений и не было». Отметим, что структура правительств в ДНР и ЛНР идентична: в них входят премьер-министр, его 4 заместителя и 20 министров. При этом в обеих республиках имеются собственные министерства госбезопасности, внутренних и иностранных дел, чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны.

Из этого вытекают и другие отличия в управлении республиками, продолжает господин Казаков: прежде всего там меньше привычной для России бюрократии и проще решаются многие вопросы. В пример он приводит случай, когда к Александру Захарченко обратились представители агропромышленного сектора с жалобой на нехватку ветеринаров и агрономов. «Он собрал преподавательский состав биологического факультета Донецкого университета и спросил, могут ли они подготовить таких специалистов. После чего сказал, что за следующий семестр они должны подготовить 20 агрономов и ветеринаров: "Вот вам на это деньги". Как в советское время: стране нужен уголь — значит, надо добывать уголь»,— вспоминает экс-советник главы ДНР. Кроме того, он отмечает и специфические условия, в которых формировался персональный состав правительств: большинство украинских чиновников покинули ДНР и ЛНР, и формировать свою управленческую элиту пришлось практически с нуля.

Часто должности отходили тем людям, которые буквально «вызвались» на эту работу. Хотя иногда бывало и по-другому, добавляет близкий к АП источник “Ъ”: «Приходили уважаемые люди — и под них создавались министерства».

Александр Асафов отмечает, что серьезная гармонизация потребуется и в отношении законодательства. «Во многом законодательство республик содержит элементы еще украинских законов. Так было проще в тот момент. Теперь все надо сводить к российским стандартам. Подобная специфика, кстати, есть и на уровне муниципалитетов — там, возможно, изменения будут приурочены к муниципальной реформе. В штатных сетках правительств есть дублирующие позиции, даже дублирующие министерства, есть выпавшие элементы. Наладить все это — основная задача людей, которые туда едут»,— указывает эксперт.

«Думаю, что для Кремля, а скорее даже для правительства РФ важно, чтобы структура правительств на этих территориях была привычной. Это позволит оптимизировать взаимодействие так, чтобы по каждому направлению был персонально ответственный контрагент. Удобству взаимодействия послужит и приток чиновников, имеющих опыт работы в российских реалиях»,— рассуждает политолог-регионалист Ростислав Туровский. При этом Кремлю надо «сохранить баланс с местными элитами, чтобы не вызывать недоверие», подчеркивает эксперт: «Но опираться все равно будет проще на "варягов", поэтому их так много. К тому же они воспринимают новую работу как способ карьерного роста и заинтересованы в ней».

Шанс перековаться

В целом эксперты прогнозируют продолжение замены местных управленцев на российских. «Будут замены местных на приезжих, а по мере обучения и отбора — приезжих на местных. Хороших специалистов, тем более еще и стрессоустойчивых, готовых работать под пулями и ракетами, найти непросто»,— поясняет господин Иванов. «Учитывая тот факт, что люди были под обстрелами такое время, у них есть достаточно большой кредит доверия, несмотря на те или иные управленческие проблемы или претензии по поводу той же самой коррупции, если она не принимает какой-то заоблачный характер»,— отмечает политконсультант Евгений Минченко.

Александр Асафов уверен, что местным кадрам, чтобы оставаться на своих местах, надо будет профессионально расти и, например, обучаться в том же РАНХиГСе: «Административное управление — это достаточно рутинное дело, оно требует не революционных компетенций, а понятных рядовых знаний». При этом политолог не считает, что это приведет к каким-то серьезным трениям между новой и старой элитами, ведь смены элит происходили в республиках и ранее. Стоит отметить, что за время существования ДНР и ЛНР их правительства действительно уже прошли через несколько ротаций, и людей, работающих с 2014 года, там осталось немного.

Кстати, на территории всех четырех новых регионов уже запущены управленческие конкурсы «Лидеры возрождения», направленные на поиск подходящих кадров среди местного населения. Фактически они устроены по принципу кремлевского общероссийского кадрового конкурса «Лидеры России». Их финалы пройдут в первом квартале 2023 года: победителям обещают гранты в миллион рублей на образование, участие в специальной обучающей программе, включение в кадровый резерв, а также назначение на различные должности.

Источник “Ъ”, близкий к АП, уверен, что с ротацией местных кадров не должно возникнуть проблем, потому что они так или иначе всегда были под кураторством российских властей, от которых зависело и финансирование, и само будущее местных элит.

«Кнопка управления процессами все же находилась в Москве. Поэтому, если кого-то просили уйти, он уходил»,— поясняет собеседник “Ъ”. В пример он приводит историю Александра Тимофеева (боевой позывной Ташкент): в 2014–2018 годах он был министром доходов и сборов ДНР, а в 2016–2018 годах исполнял обязанности зампреда совета министров республики, но после прихода к власти Дениса Пушилина уехал в Россию, где в 2022 году был приговорен к трем с половиной годам лишения свободы за мошенничество в особо крупном размере.

Александр Казаков тоже считает, что проблем с местными элитами в случае ротации возникнуть не должно, так как они сами работали на то, чтобы войти в Россию. «Кроме того, если будут российские зарплаты, то перейти на должность заместителя министра, может, будет и выгоднее»,— отмечает эксперт. К тому же, по его словам, штат республиканских министерств был значительно меньше, чем в аналогичных органах субъектов РФ.

Отдельной задачей станет интеграция силовых структур. Сейчас в ДНР и ЛНР они самостоятельны, а в России эти функции выполняют территориальные органы федеральных министерств и ведомств. По мнению Евгения Минченко, в этой части будет все же действовать логика замены: «Силовые структуры будут активно наполняться выходцами из РФ. Знаю, что многим уже поступило предложение о переводе на новые территории с повышением. В том числе и тем, кто ушел в отставку». А близкий к АП источник “Ъ” отмечает, что руководители силовых структур ДНР и ЛНР и так «не чужие люди» для их российских коллег.

Не будет проблем и с интеграцией в состав вооруженных сил РФ республиканских военных формирований, добавляет Александр Казаков: «Да, у них подчас громкие названия — "Спарта", "Сомали", "Пятнашка". Но есть же и у нас Кантемировская дивизия».

Начать с нуля

В отличие от ДНР и ЛНР, Запорожской и Херсонской области уже не придется формировать свою управленческую элиту за счет собственных кадровых ресурсов. Прежние украинские властные структуры в обеих областях не действуют, а процесс создания новых активизировался лишь в последние месяцы.

На сайте правительства Запорожья точных данных о его структуре нет, а в соответствующем разделе помимо врио губернатора Балицкого указаны только комендант Бердянска Дмитрий Рыжков и замглавы региона по ЖКХ Михаил Грицай. Но СМИ ранее сообщали о переезде в регион нескольких российских чиновников. Так, еще 18 июля правительство области возглавил еще один выпускник «школы губернаторов», бывший вице-губернатор и глава правительства Вологодской области Антон Кольцов. Позже стало известно, что должность его заместителя по инфраструктурному развитию занял выходец из того же региона Алексей Лысов (победитель «Лидеров России»), работавший полпредом губернатора и правительства области в Москве. А замминистра труда и социальной политики был назначен Евгений Маркелов, ранее руководивший управлением соцзащиты Гулькевичского района Краснодарского края.

На официальном сайте правительства Херсонской области информации больше. Помимо врио губернатора Сальдо там указаны пять его заместителей, из которых как минимум четырех можно отнести к местным кадрам. А зампредом правительства по цифровизации и социальной политике значится Екатерина Губарева, которая еще недавно занимала должность главы МИД ДНР. При этом информации о председателе правительства на сайте нет, хотя из сообщений СМИ известно, что еще 5 июля этот пост занял Сергей Елисеев — тоже выпускник «школы губернаторов», ранее работавший зампредом правительства Калининградской области. Позже появилась информация о еще двух назначениях: зампредом правительства и министром промышленности стал экс-директор департамента Минпромторга РФ Семен Машкауцан, а министерство финансов возглавил бывший сотрудник минфина Крыма Евгений Немтинов.

В двух областях, где систему управления придется выстраивать с нуля, собеседники “Ъ” ожидают особых трудностей. «Проблемой видится командная работа. Единой команды нет нигде, люди собраны из разных мест и регионов. Это затрудняет внутреннюю координацию»,— отмечает Ростислав Туровский. В свою очередь, два источника “Ъ”, близких к АП, поясняют, что эти регионы фактически покинули все украинские управленцы и к тому же забрали с собой необходимые для работы базы данных. «Туда должен быть отправлен десант российских управленцев»,— считает Александр Немцев. «Скорее всего, приоритет будет отдан людям с административным опытом из регионов, которые закреплены за отдельными населенными пунктами и новыми регионами»,— согласен Александр Асафов.

Андрей Винокуров