Как РФ балансирует интересы промышленников и охраны природы под санкциями

С началом военных действий на Украине Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) предложил правительству поддержать компании. Кроме продления разрешительных документов и моратория на плановые проверки пакет идей союза включал и соображения, которые могли вызывать у предприятий соблазн сфокусироваться на проблемах производств и экономической оптимизации в ущерб окружающей среде. Аргументы — ограничение доступа к иностранным кредитам и технологиям, разрывы цепочек поставок, необходимость поиска новых рынков сбыта, вынужденные реорганизации, а также желание снизить финансовую нагрузку на бизнес за счет экоплатежей и штрафов — выглядели серьезными, но де-факто Белый дом отступать от «зеленой» повестки отказался. «Ъ-Регенерация» разобралась, как это было и что ждет бизнес.

Значительная часть мер, которых РСПП добивался от правительства, были реализованы — они зафиксированы в ФЗ №71 от 26 марта (контрсанкционные поправки в ряд законов) и постановлениях правительства №336 от 10 марта («Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля») и №353 от 12 марта («Об особенностях разрешительной деятельности»). Однако Белый дом проявил известную осторожность при удовлетворении запросов союза, чтобы сохранить дух экологического законодательства.

Культура ограниченной отмены

В частности, до конца текущего года были отменены плановые проверки бизнеса (внеплановые сведены к случаям угрозы жизни и здоровью граждан, обороне и безопасности и т. п. и должны согласовываться прокуратурой). По привычному антиковидному сценарию были продлены на год разрешения, истекающие в 2022-м (с 14 марта по 31 декабря), в том числе лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ для объектов первой категории негативного воздействия, разрешения на временные выбросы и на право пользования водными объектами. Однако продление лимитов на размещение отходов, о чем просили промышленники, в перечень послаблений не вошло. Право продления разрешительных документов, срок действия которых истек до 14 марта 2022 года, постановлением правительства №353 было передано отраслевому регулятору — Минприроды, но оно, несмотря на просьбы РСПП, их пролонгацию не поддержало.

Отдельно на 2022 год приняты меры поддержки для объектов водоснабжения и водоотведения: им де-факто разрешили автоматически продлевать лицензии на работу с отходами I–IV классов опасности и их размещение и переоформлять лицензии на недропользование, разрешения на сбросы загрязняющих веществ и лимиты на них, документы об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение при смене собственников объектов. Также на год продлены сроки завершения мероприятий по охране окружающей среды и снижения выбросов и сбросов загрязняющих веществ, окончание которых предусмотрено в период с 24 февраля 2022 года по конец 2027 года. РСПП, впрочем, просил распространить эту меру на всех водопользователей, но поддержки не добился.

Для объектов первой категории из списка топ-300 (вклад которых в суммарные выбросы и сбросы загрязняющих веществ в РФ составляет не менее 60%) срок подачи заявок о получении комплексного экологического разрешения (КЭР) был сдвинут на два года, до 31 декабря 2024-го. Срок реализации программ повышения экологической эффективности объектов, получивших КЭР до 1 сентября 2022-го, также продлен на два года, как и срок создания систем автоматического контроля (САК) для объектов, получивших КЭР до 15 марта 2022 года. Это время дано для подбора отечественных аналогов необходимого импортного оборудования. В марте 2023 года изменится порядок рассмотрения, выдачи, переоформления, пересмотра и отзыва КЭР: заявку не будут согласовывать Роспотребнадзор, Росводресурсы и Минприроды, согласующими органами останутся Росрыболовство, Минпромторг и регионы (хотя замечания Росводресурсов о несоответствии нормативов допустимых сбросов веществ I и II классов опасности нормативам допустимого воздействия на водные объекты были самыми распространенными основаниями отказов в выдаче разрешений).

Впрочем, и здесь аппетиты промышленности Белый дом уполовинил: РСПП настаивал на удлинении срока программ до 14 лет, а срока создания САК после получения КЭР — с 4 до 8 лет и добивался моратория на штрафы за нарушения при оснащении ими стационарных источников выбросов и сбросов.

Для оптимизации процедуры государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) до конца текущего года было исключено требование представления материалов обсуждений объекта при повторной экспертизе, за исключением проектной документации, связанной с обращением и размещением отходов. Белый дом отменил повторную ГЭЭ в случае замены оборудования и материалов на аналоги без изменения качественных и количественных характеристик загрязняющих веществ и отходов (подтверждается расчетами и обоснованиями). Срок действия заключений ГЭЭ продлен до конца 2023 года, если проект реализуется без отступлений. Однако предложения РСПП — разрешить проведение ГЭЭ уже после начала строительства и исключить ее для ряда объектов — правительство не поддержало.

Свобода, но не вседозволенность

В итоге принятые меры поддержки не сняли с бизнеса обязанность по соблюдению требований природоохранного законодательства и не снизили, а то и повысили их уровень. Так, в 2023 году вводится обязательная официальная отчетность выбросов парниковых газов для предприятий с эквивалентом 150 тыс. тонн СО2 в год и более. Окончание эксперимента по квотированию выбросов сдвинуто с 31 декабря 2024 года до 31 декабря 2026-го. На год перенесено и увеличение числа городов—участников эксперимента с 12 до 41, для новых он продлится с 1 сентября 2023 года до 31 декабря 2030-го. Планы усиления природоохранного блока сохраняются. В результате в ходе внеплановых проверок в 2022 году Росприроднадзор назначил штрафов на 75% больше, чем в 2021-м.

Помимо перечисленных отказов РСПП правительство не поддержало идеи смягчения экономических мер экологического регулирования: моратория на применение повышающих коэффициентов (25 и 100) к плате за негативное воздействия на окружающую среду (НВОС) при превышении разрешенных выбросов и сбросов и объема размещаемых отходов, отмены на три года штрафов и требований компенсации за вред окружающей среде (могут быть предъявлены в течение 20 лет), а также моратория на применение методик исчисления вреда. Не нашла поддержки и идея отмены федерального экологического надзора в капстроительстве — здесь по-прежнему требуется экологическое заключение на завершенный объект.

Окрасились деньги зеленым

В сентябре 446-ФЗ установил целевой характер платы за негативное воздействие на окружающую среду, штрафов за экологические правонарушения и средств возмещения вреда природе. Теперь они могут направляться исключительно на выявление и оценку объектов накопленного вреда, организацию работ по их ликвидации и на иные мероприятия по предотвращению и снижению ущерба.

Этот же закон в 2023 году обяжет собственников опасных производственных объектов (в том числе размещения отходов I–II классов опасности) при выводе их из эксплуатации реализовывать мероприятия по предотвращению и ликвидации загрязнений. Провести рекультивацию земельного участка необходимо будет так, чтобы довести его до состояния, пригодного для дальнейшего целевого использования. Собственники не позднее чем за пять лет до конца срока эксплуатации объекта обязаны разработать план мероприятий, получить положительное заключение ГЭЭ и предоставить их в Росприроднадзор вместе с заключением об обоснованности смет мероприятий и документами об их финансовом обеспечении. Без этого с них потребуют компенсационный платеж, который также может быть использован только на реализацию мероприятий по предотвращению и ликвидации загрязнений.

Пути отхода

Особое внимание в 2023 году будет уделено построению экономики замкнутого цикла. Так, в марте заработает ФЗ №268 от 14 июля 2022 года — он вводит новое понятие «вторичные ресурсы» (отходы, которые могут быть повторно использованы). Их захоронение не допускается — они обязательно должны быть возвращены в хозяйственный оборот. Вводится и понятие «вторичное сырье» — это продукция, полученная из вторичных ресурсов без обработки. Стимулировать их использование при производстве продукции должны налоговые льготы, льготы в отношении платы за НВОС и экологического сбора, но подзаконных актов пока нет. Кроме того, закон урегулирует требования к обращению с побочными продуктами. Хозяйствующие субъекты вправе самостоятельно относить образованные вещества и предметы при производстве основной продукции к отходам либо побочным продуктам. При их неиспользовании в собственном производстве и без их передачи другим лицам по истечении трехлетнего срока они признаются отходами, а за их размещение необходимо внести плату.

В сентябре 2023 года вступит в силу ФЗ №343 от 14 июля 2022 года, который существенно изменит законодательство о недрах и об отходах производства и потребления, определив статус вскрышных и вмещающих горных пород. Закон относит их к отходам недропользования, позволяя добывать из них полезные ископаемые и компоненты. Для этого обнуляется коэффициент расчета платы за их размещение при добыче из них полезных ископаемых и компонентов, а также при их использовании для рекультивации земель, ведения горных работ, ликвидации горных выработок, для собственных производственных и технологических нужд или при передаче их иному недропользователю. Однако неиспользуемая вскрыша и вмещающие породы признаются отходами, за которые также взимается плата.

Проверь себя сам

В то же время там, где это возможно, правительство позволило бизнесу бесплатно проверить в госорганах свое соответствие новым требованиям. 1 декабря принято постановление правительства №2200 о проведении эксперимента по консультированию о соответствии деятельности юрлиц и ИП при реализации инвестиционных проектов требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования — он будет длиться весь 2023 год. В его рамках бизнес может получить мотивированное мнение о соблюдении природоохранного законодательства, правильности исчисления платы за НВОС и расчета экосбора при реализации или планировании инвестпроектов. В том же тренде — возможность для компаний, для которых проверки были сохранены (владельцы объектов чрезвычайно высокого и высокого рисков, опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений II класса опасности, см. https://www.kommersant.ru/doc/5593710), обратиться к проверяющим с просьбой о профилактическом визите (без предписаний, штрафов и наказаний).

Возглавить то, что нельзя предотвратить

Хотя первой реакцией бизнеса на изоляцию России от глобальной экономики стало некоторое обесценивание планов по «приземлению» в стране идей устойчивого развития и ESG, позднее промышленники осознали, что глобальный климат — одна из немногих политически неокрашенных тем, позволяющих им сохранить участие в мировой повестке. На многочисленных дискуссионных площадках представители промышленности неоднократно заявляли о приверженности принципам устойчивого развития и констатировали, что эти планы не изменит даже поворот на Восток: требования азиатских стран в этом отношении порой даже жестче европейских.

При этом экологическая составляющая ESG-инициатив в РФ в ближайшие годы может встать на паузу как из-за объективных проблем с поставками оборудования, так и из-за переноса сроков ужесточения регуляторных требований. И если первая проблема так или иначе будет решена подбором альтернатив, то финал борьбы двух разных трендов в госрегулировании неочевиден. Хотя власти и демонстрируют серьезность намерений в части сохранения госполитики в области экологии, актуализируя технологические требования, продолжая сахалинский эксперимент по ограничению выбросов парниковых газов, консолидируя планы по ликвидации накопленного вреда, ужесточая контроль и не отказываясь от экологических проверок, часть реформ — в том числе по обращению с отходами — сдвигается к инвестициям ради инвестиций и построению громоздких госструктур для их распределения и контроля. А проблема отсутствия у регуляторов качественных инструментальных данных об эконагрузке промышленности так и не решена. В правительстве делают ставку на успешный запуск конкурентной борьбы ведомств за качество принуждения бизнеса к соблюдению экологических норм и на конкуренцию за снижение вреда среди компаний, как неоднократно отмечалось еще в контексте введения ЕС трансграничного углеродного налога. Выиграет ее тот, кто раньше и серьезнее вложится в игру по новым правилам.

Ирина Демина, «ENV-консалтинг»; Олег Сапожков