Концессии довели до предела
Законопроект о защите инвесторов ГЧП-проектов дождался второго чтения
Зависший в Госдуме на год законопроект о госрегулировании концессий вчера был одобрен нижней палатой во втором чтении. Документ призван повысить гарантии частных инвесторов в таких проектах. Это будет сделано в том числе за счет разграничения институтов концессий и госзакупок — посредством введения нормы о том, что финансовое участие публичной стороны не может полностью покрывать расходы инвесторов. У экспертов есть опасения относительно практического применения этого уточнения, в целом же они отмечают, что законопроект снимает ряд проблем на рынке концессий.
Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ
Правительственный законопроект о донастройке механизма концессий вчера был одобрен Госдумой во втором чтении — спустя год после его рассмотрения в первом. Как пояснили “Ъ” в Минэкономики, «вносимые концептуальные изменения затрагивают не только рынок, но и значительное количество заинтересованных лиц» — за время обсуждения поступило множество предложений, которые в итоге попали в проект. Его цель — повышение уровня защиты интересов инвесторов в проектах государственно-частного партнерства (ГЧП), заверяют в министерстве.
Наиболее значимые изменения касаются разграничения концессий и госзакупок — они вносятся по итогам длившегося несколько лет спора Минэкономики и ФАС о максимальной доле участия государства в ГЧП-проектах (см. “Ъ” от 31 августа 2020 года). В итоге избран самый мягкий вариант ограничения (см. “Ъ” от 3 марта 2022 года) — размер компенсации инвестору должен быть менее расходов на создание и эксплуатацию объекта. Проектом закрепляются формы госучастия в проектах: капитальный грант (на этапе создания и реконструкции объекта может покрывать до 80% расходов), плата концедента (возмещение расходов уже после ввода объекта) и возмещение недополученных концессионером доходов.
Поправками ко второму чтению законопроекта уточнено, что вложения публичной стороны могут покрывать уплату инвестором процентов по кредитам, взятым для реализации проекта, и расходов на страхование объекта.
Смягчился подход к согласованию изменений условий региональных и муниципальных концессий (в 2022–2023 годах оно временно не требуется). Необходимости в этом не будет и далее (кроме отдельных случаев заключения концессии без конкурса) — если это не меняет условий и размера финансового участия концедента, а также не сдвигает сроки последнего.
Управляющий директор по юридическому сопровождению проектов Национального центра ГЧП Анна Батуева позитивно оценивает нововведения, полагая, что они должны улучшить привлекательность проектов ГЧП. По мнению руководителя направления практики по инфраструктуре и ГЧП «Качкин и партнеры» Лусине Арутюнян, «законопроект нельзя назвать революционным — он скорее призван урегулировать пробелы и спорные моменты в правоприменении». По ее словам, поправками решается вопрос о пределах финансового участия публичной стороны, но остаются опасения, что и после их принятия на практике будут возникать вопросы. Например, о том, будет ли считаться допустимым 99-процентное участие концедента — по тексту законопроекту оно вполне возможно. В связи с этим управляющий директор службы инвестсоглашений ИнфраВЭБ Светлана Дубинчина отмечает важность дальнейшей проработки подзаконного регулирования порядка расчета предельного размера такого участия. Анна Батуева добавляет, что введение ограничения предела «влечет риски для реализации проектов, в которых коммерческая выручка от использования объекта отсутствует или незначительна», в частности, социальных проектов. Лусине Арутюнян отмечает, что прямое указание на то, что платежи концедента могут направляться и на компенсацию отдельных финансовых расходов концессионера, позволит подстраховать инвестора от возникновения спорных ситуаций.
Какие еще нововведения предусмотрены законопроектом о концессиях
Поправки предусматривают внедрение института особых обстоятельств, который существовал на практике, но законодательно не был урегулирован. Речь идет о возможности включения в текст соглашения перечня обстоятельств, которые дают концессионеру и частному партнеру право на возмещение дополнительных расходов, а также на компенсацию недополученных доходов. Как отмечает управляющий директор по юридическому сопровождению проектов Национального центра ГЧП Анна Батуева, такой инструмент позволяет распределить между сторонами риски, связанные с изменением условий, при которых заключалось соглашение,— прямое закрепление такого инструмента в законе «положительно скажется в том числе на переговорной позиции инвесторов при согласовании перечня таких обстоятельств с публичной стороной».
Поправки предусматривают возможность компенсации инициировавшим проект инвесторам затрат на подготовку предложения, если в итоге не было победы в конкурсе (возмещение — за счет победителя). Также вводится опция заключения концессионных соглашений в отношении объектов незавершенного строительства. Кроме того, обращает внимание руководитель направления практики по инфраструктуре и ГЧП «Качкин и партнеры» Лусине Арутюнян, законопроект допускает возможность изменения целевого назначения объекта. В действующей редакции закона о концессиях норма читается так, что в процессе реконструкции нельзя менять целевое назначение, что ограничивало возможность вовлечения в концессии достаточно большого количества объектов, которые необходимо перепрофилировать.
Ко второму чтению проект дополнен возможностью предоставления банковской гарантии ВЭБ.РФ для обеспечения заявки на участие в конкурсе, а также регулированием статуса госбанков — уточнено, что они при финансировании проекта ГЧП не выступают на стороне частного партнера. Это, как поясняет Лусине Арутюнян, связано с необходимостью устранения имеющейся коллизии. Сейчас участие на стороне частного инвестора «лиц публичного участия» ограничено, притом что подавляющее число финансирующих организаций это госбанки.