Как менялась избирательная система в постсоветской России

В конце этой недели Центризбирком (ЦИК) запустил серию просветительских мероприятий, рассказывающих об истории избирательной системы России. Акция приурочена к 30-летию учреждения самого ЦИКа, но просвещать россиян будут начиная аж с новгородского веча. Впрочем, завотделом политики «Ъ» Дмитрий Камышев решил ограничиться постсоветской историей и напомнить основные вехи в развитии российских выборов за последние три десятилетия.

24 сентября 1993 года президент Борис Ельцин издал указ «О формировании Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации». Именно эту дату в Центризбиркоме теперь считают днем рождения современной избирательной системы России, которая за минувшие 30 лет прошла непростой и местами весьма извилистый путь.

Первые выборы в Госдуму 12 декабря 1993 года проходили по временному положению, утвержденному указом президента. Поэтому формировать избирательную систему новоизбранным депутатам пришлось фактически с нуля. Уже к середине 1995 года был принят основной набор необходимых для этого документов:

• базовый закон о гарантиях избирательных прав,
• законы о выборах Госдумы и президента,
• а также закон о местном самоуправлении, закрепивший избрание глав муниципалитетов либо напрямую гражданами, либо представительными органами из своего состава.

А ЦИК в том же году запустил Государственную автоматизированную систему (ГАС) «Выборы», позволившую перевести на электронную основу большинство избирательных процедур — от учета избирателей до обработки итогов голосования на выборах разных уровней.

В последующие пять лет Дума периодически возвращалась к избирательному законодательству — в основном для его совершенствования исходя из выборной практики. Например, в 1999 году был принят большой пакет поправок в закон о гарантиях, направленных прежде всего на борьбу с разнообразными нарушениями и, в частности, с «грязными» политтехнологиями вроде «черного пиара» и выдвижения кандидатов-двойников. А осенью 1999-го наконец появился рамочный закон об органах власти субъектов федерации, впервые законодательно закрепивший прямые выборы глав регионов. Избирать губернаторов россияне массово начали еще с 1995 года, но формально это делалось на основании указа президента Ельцина, а не федерального закона.

Главным событием следующего десятилетия, серьезно повлиявшим на развитие российской избирательной системы, стала партийная реформа. В 2001 году был принят закон «О политических партиях», которые превратились в единственных коллективных участников избирательного процесса.

Если в 1990-е годы выдвигать кандидатов на выборы разных уровней могли практически любые общественно-политические организации, то теперь это право осталось только у партий, отвечающих всем требованиям нового закона.

Чтобы простимулировать партстроительство на местах, в закон о региональных органах власти добавили требование распределять как минимум 50% мест в заксобраниях субъектов по партспискам (позже аналогичные нормы ввели и по отношению к муниципальным советам). И даже в сфере наблюдения за выборами партийцы получили главенствующую роль: если раньше назначать наблюдателей на участки могли общественные организации, то теперь — только партии и кандидаты.

Впрочем, воспользоваться этими преимуществами смогли не все партии, поскольку требования к ним самим в середине нулевых годов тоже были ужесточены. Повышение минимальной численности партий с 10 тыс. до 50 тыс. человек привело к исчезновению десятков организаций и укрупнению оставшихся, и в итоге из 50 партий, зарегистрированных к 2003 году по новому закону, до думских выборов 2007 года дотянули 15, а до выборов-2011-го — всего семь. А сами выборы-2007 впервые прошли исключительно по партспискам (до этого половина депутатов избиралась по спискам и половина — по одномандатным округам) и с повышенным с 5% до 7% проходным барьером. Кремль объяснил эти нововведения необходимостью укрепления вертикали власти после кровавого теракта в Беслане в сентябре 2004 года.

С той же мотивацией с начала 2005-го были отменены прямые выборы губернаторов, которых стали утверждать региональные парламенты по представлению президента РФ. Таким образом, главы субъектов, по сути, были выведены из общей избирательной системы. Кроме того, в середине нулевых были приняты еще несколько новаций, направленных на упорядочение избирательного процесса. В частности, были отменены избирательный залог, графа «против всех» в бюллетенях и нижний порог явки, вместо «плавающего» графика выборов в разных регионах были введены два единых дня голосования — в марте и октябре, а представленные в Думе партии получили «парламентскую льготу» — право выдвигать кандидатов на выборах всех уровней без сбора подписей избирателей.

Толчком к следующей избирательной реформе снова стали «чрезвычайные обстоятельства», но на этот раз уже сугубо мирного характера.

После выборов в Госдуму, прошедших в декабре 2011 года, по России прокатилась волна массовых митингов, участники которых протестовали против фальсификации итогов голосования. Пересматривать итоги выборов, как требовали протестующие, власти отказались, но вскоре объявили о существенной либерализации партийного и выборного законодательства. Главными из этих мер оказались возвращение прямых губернаторских выборов (но при одновременном введении «муниципального фильтра», для преодоления которого кандидаты должны заручиться поддержкой определенного числа муниципальных депутатов) и значительное смягчение требований к партиям: их минимальная численность снизилась до 500 человек, а «парламентскую льготу» предоставили всем зарегистрированным партиям, а не только имеющим фракции в Госдуме. Это привело к всплеску партстроительства: к концу 2012 года количество зарегистрированных партий увеличилось до 78. Чуть позже были возвращены и смешанные выборы в Думу — в прежней пропорции 50/50.

Правда, некоторые из этих послаблений продержались недолго. Так, уже через пару лет «парламентскую льготу» у малых партий отняли, оставив ее лишь за теми, кто имеет фракции в Госдуме или региональных заксобраниях. Регионам было предоставлено право добровольно отказаться от прямых выборов губернаторов в пользу их утверждения парламентами, что и было сделано в большинстве республик Северного Кавказа (позднее эту норму распространили и на автономные округа, входящие в состав «матрешечных» субъектов). Помимо этого, с 0,5% до 3% от списочного состава избирателей был повышен норматив сбора подписей для самовыдвиженцев, а вместо двух единых дней голосования остался один — в сентябре. В начале 2015 года были приняты поправки в закон о местном самоуправлении, разрешающие субъектам РФ заменять прямые выборы глав местных администраций на их назначение по конкурсу, чем тут же начали охотно пользоваться многие региональные власти. В результате к середине 2023 года в России осталось всего пять региональных столиц, мэры которых все еще избираются напрямую жителями.

Ну а последним (пока) событием даже не общероссийского, а мирового масштаба, которое весьма радикальным образом сказалось на избирательной системе РФ, стал, конечно, COVID-19.

Именно для борьбы с распространением новой инфекции было придумано многодневное голосование, позволяющее, по замыслу организаторов выборов, минимизировать число избирателей, одновременно пребывающих на участке.

Впервые «многодневка» была опробована в ходе общероссийского голосования по поправкам в Конституцию летом 2020 года и зарекомендовала себя настолько хорошо, что уже через месяц ее закрепили в законодательстве как законный способ волеизъявления на выборах любого уровня. Только вместо семи дней, как это было на плебисците, законодатели ограничили «многодневку» максимум тремя, а право принятия решения по этому вопросу предоставили региональным избиркомам. Заодно, правда, пришлось придумывать дополнительные меры по сохранности бюллетеней, которые в течение двух ночей остаются, по сути, без присмотра со стороны членов избиркома и наблюдателей.

На той же антиковидной волне получило новый импульс и дистанционное электронное голосование (ДЭГ), протестированное на выборах в Мосгордуму еще в допандемийном 2019 году. Правда, масштабы внедрения этого новшества пока уступают распространенности «трехдневки»: на сентябрьских выборах 2023 года ДЭГ использовалось всего в 25 регионах, и достичь к президентским выборам-2024 хотя бы 50-процентного покрытия территории страны онлайн-голосованием ЦИКу вряд ли удастся. Но там уже дали понять, что, как бы ни развивалась эпидемиологическая обстановка, отказываться от обеих этих новаций не собираются, поскольку и «трехдневка», и ДЭГ, по единодушной оценке избиркомовцев и социологов, оказались чрезвычайно удобными для обычных избирателей.

Дмитрий Камышев