Почему национальные проекты в области экологии могут быть неэффективными

Перенос приоритетов бюджетного финансирования с госпрограмм (фактически не связаны с измеряемыми результатами) на национальные проекты — проекты с заранее определенными количественными результатами — сначала представлялся чуть ли не прорывом в российском госуправлении. Но прошло немного времени — и стало очевидно: ввиду закрытости процесса подготовки показателей таких проектов ведомствами нацпроекты оказались лишь чуть перелицованными вариантами финансирования малоэффективных процессов, а не инструментом достижения искомых результатов, убедился на примере федерального проекта «Сохранение лесов» глава Центра ответственного природопользования ИГРАН Евгений Шварц.

Недавно коллега по Общественному совету Минприроды прислал мне фото рекламы нацпроекта «Экология» — «Восстановление лесного фонда более 100%», что и подтолкнуло меня к написанию этого материала. Зачем и почему государство тратит существенные средства на восстановление лесного фонда так, как это сейчас происходит, совершенно непонятно. Арендованные в лесопромышленных целях леса занимают всего около 19,3% площади лесов, и их восстановление является обязанностью арендаторов: не будут сажать — будут платить штрафы или даже лишатся аренды. На остальных примерно 75% лесов арендаторов нет. Соответственно, экономическая ценность традиционного и, к сожалению, закрепленного в нормативах лесовосстановления, ориентированного на выращивание хвойных монокультур (основное содержание деятельности современных органов лесного хозяйства), не имеет реального смысла. Как восстанавливался лес в России до создания Лесного департамента 225 лет тому назад? Просто. Он восстанавливался сам.

Старые грабли

Реализация нацпроектов по традиционному лекалу финансирования процессов деятельности, а не достижения реально важных целей имеет опасные и, к сожалению, уже во многом забытые прецеденты. Нефтяной кризис 1972–1973 годов дал возможность инвестировать шальные нефтедоллары в программу мелиорации Нечерноземья. В результате огромные средства были в буквальном смысле зарыты в землю в попытке за счет мелиорации нарастить площадь малопродуктивных сельскохозяйственных угодий в условиях ежегодного забрасывания и зарастания большого количества земель сельскохозяйственного назначения в этих же или даже в более продуктивных и эффективных регионах. Сокращение таких земель (пашни, сенокосы, пастбища) с 1950 по 1974 год в среднем составляло примерно 10%. В южной же и срединной части Нечерноземья лесистость за счет ранее освоенных сельхозземель увеличилась на 14–19%, а во Владимирской области — вдвое.

Инвестиции в программу мелиорации с целью сельхозпроизводства на осушенных болотах и иных малопродуктивных землях не могли дать экономический эффект. Многие выбывавшие из использования в результате забрасывания и самозарастания угодья часто обладали более высокой потенциальной сельхозпродуктивностью. Программа мелиорации долгое время была главным источником природоохранных угроз биоразнообразию и естественному функционированию экосистем. Экологические и социально-экономические последствия наращивания подобных инвестиций до сих пор регулярно дают о себе знать в виде задымления Москвы и большой части Европейской России во время пожаров на осушенных торфяниках (особенно в 2002 и 2010 годах), для уменьшения которых в ряде регионов Нечерноземья (Московская, Владимирская и Рязанская области) обводнялись ранее осушенные торфяники. Но те же самые средства могли принести бОльшую пользу от инвестирования в интенсификацию производства на наиболее продуктивных сельхозземлях.

Что было позже — хорошо известно. Падение мировых цен на нефть не позволило финансировать низкоэффективное сельское хозяйство. Сохранение экстенсивной модели сельского хозяйства и расширение экономически неэффективного использования земель почти до Полярного круга наряду с проблемами с закупками и импортом продовольствия стали одной из причин распада СССР. Самым наглядным подтверждением ошибочности стратегии увеличения и даже сохранения общей площади земель, используемых для сельхозпроизводства под предлогом «продовольственной безопасности», является факт того, что чем больше забрасывалось (рис. 1) и зарастало таких земель лесом (40–76 млн га, по разным оценкам), тем больше в постсоветское время рос экспорт пшеницы и большинства других видов продукции АПК, в результате чего Россия стала мировым лидером экспорта зерна (рис. 2).

На новый лад

К сожалению, ситуация с федеральным проектом «Сохранение лесов» во многом напоминает эту историю почти полувековой давности. Например, общая площадь лесных пожаров в стране, по данным спутникового мониторинга ИСДМ-Рослесхоз, растет (рис. 3), несмотря на существенное увеличение финансирования. Сам проект даже спланирован так, что эффективность бюджетных трат «по результату» в принципе трудно оценить и проверить. Например, высадка семян и саженцев планируется в рамках проекта «Сохранение лесов», а уходы за ними, включая рубки ухода,— в рамках госпрограммы по лесному хозяйству. Использование средств ориентировано на «удобные» затратные этапы, а не на мероприятия, наиболее важные для достижения лесоводственного результата, например на некоммерческие рубки ухода. При этом решение экологически осмысленных задач (например, формирование разнопородных и устойчивых к лесным пожарам древостоев вне территорий лесопромышленной аренды) в федеральном проекте не предусмотрено. Данные таможни о росте экспорта монгольского дуба и маньчжурского ясеня в количестве, превышающем данные лесных деклараций, есть, а вот «пространственного выражения» у наиболее ценных для сохранения уникальной фауны юга Дальнего Востока видов деревьев лесов, по мнению работников Рослесхоза, увы, нет. Показателя площади старовозрастных лесов, получивших статус национального лесного наследия в федпроекте, нет, поскольку это не причина «накачивать бюджет» и требует серьезных управленческих и методических усилий со стороны чиновников. Закупать технику за счет госбюджета проще.

Основные задачи, которые должны решаться в не арендованных в лесопромышленных целях лесах,— снижение горимости, вклад в обеспечение углеродной нейтральности экономики России к 2060 году и сохранение биоразнообразия. Эти задачи требуют совершенно иной практики ведения лесного хозяйства вне лесопромышленной аренды. Скорость прироста и увеличения запаса углерода у имеющих бОльшую устойчивость к пожарам мелколиственных пород (в первую очередь береза и осина) в 1,4–2 раза выше, чем у высокогоримых хвойных монокультур, причем именно эти породы доминируют при самозарастании. Искусственное выращивание леса с использованием хвойных монокультур имеет отрицательный углеродный баланс по сравнению с самозарастанием (так называемой базовой линией). Оценок углеродного баланса мероприятий, финансируемых в рамках проекта «Сохранение лесов», нет, а финансирование некоммерческих рубок ухода в уже созданных хвойных монокультурах не предусмотрено или не контролируется.

Проектный подход к достижению целей нацпроектов требует открытости и ориентации на достижение качественно новых результатов, а не на увеличение финансирования традиционной и комфортной для чиновников текущей деятельности, ориентированной на установки столетней давности. Например, увеличение площади лесной аренды на конкурсной основе могло бы способствовать экологизации и реформированию лесного хозяйства, снижению горимости лесов и сохранению биоразнообразия первичных лесов вне территории лесопромышленной аренды. Площадь лесов России позволяет и переходить на экологически устойчивую интенсивную модель использования и восстановления лесов на нескольких десятках миллионов гектаров, и обеспечить поглощение углерода лесами для достижения углеродной нейтральности экономики России к 2060 году, и сохранить наиболее ценные массивы старовозрастных лесов в статусе национального лесного наследия на площади 7–8 млн га. К сожалению, эти задачи отсутствуют в федеральном проекте «Сохранение лесов», поскольку он планировался по принципу «как легче отчитаться» и не был ориентирован на решение действительно актуальных задач.