Кто и как создал Федеральную резервную систему

Федеральная резервная система (ФРС) 23 декабря отметит свой 110-й юбилей. ФРС выполняет функции центрального банка США, эмитирует доллар США (его доля в мировых резервах к 2023 году составила 58,36%, в мировых расчетах на июль 2023 года — 46,46%). За тем, какую ключевую ставку устанавливает ФРС, следит весь финансовый мир. Создание ФРС было вызвано необходимостью предотвращать финансовые кризисы, периодически потрясавшие американскую экономику.

Эх, банк, еще банк

От рождения Соединенных Штатов до рождения ФРС прошло 137 лет. За это время в стране несколько раз создавались общенациональные банки.

Первый министр финансов США Александр Гамильтон, занявший свой пост 11 сентября 1789 года, еще за десять лет до этого обсуждал планы создания общенационального банка в переписке с Робертом Моррисом (богатейшим жителем страны, суперинтендантом финансов США с 1781 по 1784 год).

В 1781 году по плану Морриса, основанному на рекомендациях Гамильтона, был официально создан и на следующий год начал работу Банк Северной Америки. Некоторые исследователи считают его первым де-факто центробанком США.

Но звание «первого» закрепилось за другим, более поздним банком — Первым банком Соединенных Штатов (официальное название — «Президент, директора и компания Банка Соединенных Штатов»). Этот банк был детищем первого министра финансов США Александра Гамильтона. Гамильтон называл его «незаменимым элементом в управлении финансами».

В январе 1790 года Гамильтон представил Конгрессу доклад о государственном кредите, в котором сформулировал свою финансовую программу. Первоочередной задачей он считал полное погашение внутреннего и внешнего долга федерального правительства ($54 млн) и долгов отдельных штатов ($24 млн). Следующим пунктом в плане Гамильтона стояло создание Банка Соединенных Штатов по образцу Банка Англии. Первоначальное финансирование банка следовало осуществить за счет выпуска акций на общую сумму $10 млн. Правительство США должно было приобрести акции на сумму $2 млн. Поскольку таких денег у правительства не было, банк должен был дать их в долг сроком на десять лет с ежегодным погашением 10% долга. Остальные акции должны быть выпущены в свободное обращение и быть доступны для покупки как в США, так и за рубежом. При покупке одну четверть цены следовало оплачивать золотом или серебром.

Банк должен был заниматься сбором налогов, предоставлять краткосрочные займы правительству, а также работать с частными лицами как коммерческий банк.

Предложение Гамильтона столкнулось с серьезной оппозицией со стороны противников сильной федеральной власти. Главными противниками были госсекретарь Томас Джефферсон и депутат Палаты представителей от штата Виргиния Джеймс Мэдисон. Тем не менее Конгресс ратифицировал создание банка в 1791 году. Банк получил лицензию сроком на 20 лет.

В 1811 году лицензия не была продлена. В 1816 году был создан и в 1817 году начал работу Второй банк Соединенных Штатов (официально он назывался так же, как и Первый,— «Президент, директора и компания Банка Соединенных Штатов»). Второй банк также получил лицензию общенационального на 20-летний срок. 20% акций банка принадлежало правительству США, остальными акциями владели около 4 тыс. инвесторов, в том числе 3 тыс. европейцев. Банк выполнял все финансовые операции федерального правительства. Он обладал монополией на выпуск общегосударственных бумажных денег.

Первый банк прекратил существование, а Второй был создан в правление президента Мэдисона, в свое время выступавшего против создания Первого банка. Основной причиной, заставившей Мэдисона изменить свое мнение, стали серьезные проблемы в экономике после англо-американской войны 1812–1815 годов. До конца срока лицензии, 1836 года, Второй банк Соединенных Штатов дотянул с трудом. Паника 1819 года (первый широкомасштабный и длительный финансовый кризис, продлившийся до 1821 года) сильно ударила по репутации банка, но он выстоял. В 1829 году избранный президентом США Эндрю Джексон начал так называемую банковскую войну. Джексон обвинял банк в том, что тот не в состоянии обеспечить стабильность национальной валюты, а также повторял утверждение о том, что банк является неконституционной структурой (Джефферсон и Мэдисон заявляли об этом еще в 1790 году). На защиту банка встал Конгресс. В 1833 году президент вывел из банка средства правительства, перенаправив их в несколько частных банков. В 1836 году Второй банк прекратил свою деятельность. На следующий год разразился очередной кризис — Паника 1837 года. Он длился до середины 1840-х.

И Первый, и Второй банки Соединенных Штатов не выполняли функций современного центрального банка. Они не проводили монетарную (денежно-кредитную) политику, не контролировали и не регулировали частные банки, не хранили на своих счетах обязательные резервы кредитных организаций, не были кредитором последней инстанции (предоставляющим финансовым организациям ликвидность в чрезвычайных обстоятельствах).

Банкуют все

Время с 1837 по 1863 год в США называют «эрой свободной банковской деятельности». К моменту закрытия Второго банка в стране действовало 25 его отделений. Их было необходимо срочно чем-то заменить. Процесс получения коммерческим банком лицензии был сложным и длительным. Отдельные штаты начали принимать законы, по которым к создаваемым банкам предъявлялись минимальные требования. Первым был штат Мичиган, объявивший банковскую свободу в 1837 году. Все четыре банка штата, созданные в соответствии с новым законом, просуществовали менее двух лет. Из 33 штатов, входивших в состав США по ситуации на 1860 год, свободная банковская деятельность не была разрешена только в 12. Банкротство свободных банков было массовым явлением.

Любой частный банк мог выпускать банкноты. И не только банк. Бумажные деньги печатали власти штатов и городов, железнодорожные и строительные компании, магазины, рестораны, церкви. К 1860 году в обращении находилось, по разным оценкам, от 5,4 тыс. до 8 тыс. видов банкнот. Реальная стоимость купюры могла быть заметно ниже номинала, бумажка с надписью «1 доллар» могла стоить, например, 35 центов, а то и меньше. Качество печати часто оставляло желать лучшего, и такие банкноты легко поддавались подделке. Жуликоватые предприниматели создавали банки специально для того, чтобы выпустить ничем не обеспеченные банкноты и затем исчезнуть, в результате чего у людей в руках оставалась ничего не стоящая бумага.

В конце эры свободной банковской деятельности США пережили еще один финансовый кризис — Панику 1857 года (экономический спад продлился до начала 1859-го).

В 1863 году был принят Закон о национальных банках (первоначально называвшийся Законом о национальной валюте). В 1864, 1865 и 1866 годах были приняты дополнившие его новые законы. Была создана система национальных банков, надзором и регулированием которых занималось Управление контролера денежного обращения (подразделение Министерства финансов США). Эти банки были уполномочены осуществлять эмиссию национальной валюты. Количество банковских билетов, которые мог выпустить банк, было пропорционально количеству депонированных в Казначействе США двухпроцентных именных облигаций правительства США. Национальным банкам запрещалось иметь филиалы. Эмиссия банкнот штатами и платежи ими не запрещались, но эти операции были обложены десятипроцентным налогом, что привело к выводу таких банкнот из обращения.

Система национальных банков, в которой не было центрального банка, просуществовала полвека. За это время США пережили еще несколько финансовых кризисов — Панику 1873 года (спад продлился пять лет), Панику 1893 года (закончилась в 1897 году) и, наконец, сильнейшую из всех Панику 1907 года. Кризис 1907 года начался с неудачной спекулятивной скупки акций медной компании United Copper, распространился на банки и трасты, предоставлявшие средства для спекуляции, затем на аффилированные с ними структуры, привел к краху третьего по величине траста страны Knickerbocker Trust Company, массовому выводу средств региональными банками из банков Нью-Йорка, выводу средств вкладчиками из региональных банков, падению индекса Нью-Йоркской фондовой биржи почти на 50% по сравнению с пиком 1906 года.

Ситуацию удалось нормализовать — в первую очередь благодаря личному вмешательству главного олигарха США Джона Пирпонта Моргана. Его фигура незримо стоит за тем, что было предпринято для того, чтобы кризис не повторился.

Остров и шесть мистеров

В 1913 году в США функционировало около 20 тыс. банков, в том числе около 7 тыс. эмиссионных национальных банков. Центрального банка не существовало, но и во власти, и в бизнесе были люди, понимавшие необходимость его создания.

План создания такого банка был разработан в глубокой тайне небольшой группой людей, собравшихся в Клубе острова Джекилл в ноябре 1910 года.

Остров Джекилл относится к штату Джорджия. Он находится в Атлантическом океане у Восточного побережья США.

В 1886 году остров был куплен за $125 тыс. (что примерно соответствует современным $4 млн) членами частного охотничьего клуба. Журнал Munsey’s называл этот клуб «самым богатым, самым эксклюзивным, самым недоступным клубом в мире». Его членам принадлежала одна шестая всех денег мира. В Клубе острова Джекилл состояли, в частности, Джон Пирпонт Морган, Джозеф Пулитцер, Уильям Киссам Вандербильт, Маршалл Филд и Уильям Рокфеллер.

В ноябре 1910 года кто-то из членов клуба (вероятнее всего, это был Морган) пригласил на его территорию группу людей, которых впоследствии тоже назовут клубом — Клубом первых имен. Их было шестеро. По дороге до острова они называли друг друга только по именам. Нельсон, Абрам, Генри, Артур, Фрэнк, Пол. Сам факт встречи и совместной работы они держали в тайне до 1930 года, когда были опубликованы мемуары Пола.

В Клубе острова Джекилл члены Клуба первых имен разработали план создания центрального банка США.

Сват Рокфеллера

Итак, кто же участвовал в разработке этого плана? Нельсон — Нельсон Уилмарт Олдрич. Сенатор от штата Род-Айленд, глава финансового комитета Сената, лидер республиканского большинства, один из так называемой «большой четверки» ведущих сенаторов-республиканцев. Пресса прозвала его «генеральным менеджером нации», так как именно он во многом определял монетарную и тарифную политику страны.

Нельсон Олдрич был партнером крупной фирмы, занимавшейся оптовой торговлей продуктами питания. Его дочь Эбигейл Грин Олдрич вышла замуж за Джона Дэвисона Рокфеллера-младшего, единственного сына богатейшего жителя планеты, владельца Standard Oil Джона Дэвисона Рокфеллера (их брак называли «союзом капитала и политики»).

Сенатор Олдрич был инициатором принятия закона Олдрича—Врилэнда. Согласно этому закону, принятому в 1908 году, в Конгрессе США была создана Национальная денежная комиссия. Задачей комиссии было выяснить причины Паники 1907 года и изучить законодательство о банковской деятельности США и наиболее промышленно развитых стран Европы. Комиссию возглавил Нельсон Олдрич. Побывав в командировке в Европе, Олдрич пришел к выводу, что самые лучшие банковские системы в мире созданы в Великобритании, Германии и Франции.

В 1909–1912 годах комиссия выпустила 30 докладов, а в конце своей деятельности представила так называемый план Олдрича по созданию национальной ассоциации резервных банков.

Финансовый пророк

Абрам — Абрам Пиатт Эндрю-младший. Доцент Гарвардского университета. 1 января 1907 года в нью-йоркском финансовом журнале Journal of Commerce была опубликована его статья, в которой была предсказана банковская паника, которая случилась в октябре того же года. В интервью, которое опубликовала газета Boston Daily Advertiser 2 ноября, Эндрю заявил, что кризис должен скоро закончиться. Несколько дней спустя сбылось и это предсказание. На точные предсказания талантливого экономиста обратили внимание в Вашингтоне. Эндрю предложили войти в состав Национальной денежной комиссии. Взяв двухлетний отпуск в университете, он отправился в Европу. Он побывал в Лондоне, Берлине, Париже, изучал европейские методы ведения банковской и биржевой деятельности. По возвращении в Соединенные Штаты он был назначен редактором докладов Национальной денежной комиссии.

В 1909 году Эндрю-младший был назначен директором Бюро монетного двора. Он пересмотрел штатное расписание ведомства, сократил почти половину из 1,3 тыс. сотрудников, работавших в штаб-квартире и региональных отделениях. Это дало годовую экономию в размере более $320 тыс. В июне 1910 года Эндрю был назначен первым заместителем министра финансов. Находясь на этой должности, он принял участие в тайной встрече на острове Джекилл.

Банкиры

Генри — Генри Померой Дэвисон-старший, банкир. Он начал работать в провинциальном банке в штате Коннектикут посыльным в 1886 году, когда ему было 19 лет. В 21 год начал работать бухгалтером. В 24 года переехал в Нью-Йорк, устроился по знакомству в Astor Bank. В 32 был избран президентом Liberty National Bank. В 36 стал одним из основателей созданной в 1903 году Bankers Trust Company. В 42 — старшим партнером в J.P. Morgan & Company. Это назначение было наградой за полезные советы, которые Дэвисон давал клиентам банка Моргана во время Паники 1907 года.

Фрэнк — Фрэнк Артур Вандерлип. В прошлом финансовый журналист, в 1897–1901 годах — заместитель министра финансов. В 1902 году он стал вице-президентом National City Bank of New York. Во время Паники 1907 года принимал активное участие в стабилизации ситуации на финансовом рынке. В 1909 году стал президентом National City Bank of New York. Банк обслуживал 11% счетов федерального правительства. Благодаря сотрудничеству с компанией Standard Oil Рокфеллера National City Bank of New York стал крупнейшим банком страны. Джеймс Джуэтт Стиллман, возглавлявший банк до Вандерлипа, был связан с Рокфеллерами семейными узами. Его дочь Сара Элизабет была замужем за Уильямом Гудселом Рокфеллером, племянником главы клана, а другая дочь, Изабель Гудрич, вышла замуж за Перси Эвери Рокфеллера, брата Уильяма Гудсела.

Пол — Пол (до приезда в Америку — Пауль) Мориц Варбург. Банкир из немецкой банковской династии Варбургов. Гамбургский банк M.M. Warburg & Co. был основан в 1798 году его прадедом. Вместе со своим братом Феликсом Пауль-Пол эмигрировал в США, где оба установили близкие деловые связи с банком Kuhn, Loeb & Co. Феликс женился на Фриде Шифф, единственной дочери Джейкоба Генри (Якоба Генриха) Шиффа, старшего партнера Kuhn, Loeb. На их свадьбе Пол Варбург познакомился с Терезой Леб, дочерью основателя банка Соломона Леба, и впоследствии женился на ней. Вскоре оба брата стали старшими партнерами «семейного» банка. В январе 1907 года, через несколько дней после публикации статьи Эндрю с предсказанием финансового кризиса, Пол Варбург опубликовал в The New York Times статью под названием «Дефекты и потребности нашей банковской системы». В ней он давал нелицеприятную характеристику банковской системе США: «Соединенные Штаты фактически находятся в той точке, которую Европа достигла во времена Медичи, а Азия, по всей вероятности, во времена Хамураппи». Главной причиной подобного отставания в развитии Варбург называл отсутствие центрального института, который мог бы осуществлять рефинансирование коммерческих банков с помощью переучета векселей. Также эта структура могла бы использовать избыточные резервы одних банков для предоставления ссуд другим банкам. Подобные функции мог бы выполнять центральный банк, созданный по образцу Рейхсбанка, предлагал Варбург.

И наконец, Артур — личный секретарь Олдрича Артур Шелтон.

Среди исследователей существуют разногласия по поводу того, присутствовал ли на встрече еще один участник — вице-президент Bankers Trust Бенджамин Стронг. О том, что он там был, много лет спустя вспоминал Вандерлип, больше никто этого не подтверждал. Большинство исследователей полагает, что Стронга на острове Джекилл не было, но впоследствии он тесно сотрудничал с участниками тайной встречи, был членом Клуба первых имен.

Встреча на острове Джекилл продолжалась больше недели. Они сходились во мнениях в одном вопросе — в центральном банке должны храниться резервы всех банков, чтобы центробанк мог обеспечивать эластичность денежного обращения, то есть обеспечивать соответствие количества денег в обороте реальным потребностям экономики.

По остальным вопросам от зари до зари велись напряженные дискуссии. Собравшиеся обсуждали, кому должен принадлежать центробанк, каким должна быть его структура, какие операции он должен проводить. «Ни у кого из нас не было ощущения, что мы заговорщики; наоборот, мы чувствовали, что заняты патриотической работой»,— писал Вандерлип в изданной в 1935 году автобиографии «От деревенского парня до финансиста».

В окончательном варианте план выглядел так. Должна быть создана Резервная ассоциация Америки, центральный банк с 15 региональными отделениями. Каждым отделением должен управлять совет директоров, избираемых банками-участниками, работающими в данном округе, притом более крупные банки должны обладать большим числом голосов. В региональных отделениях будут храниться резервы банков-участников. Отделения будут эмитировать валюту, предоставлять займы кредитным организациям, заниматься денежными переводами в другие отделения, инкассированием чеков и чековым клирингом. Головная структура должна устанавливать общую для всей системы учетную ставку и заниматься куплей-продажей ценных бумаг.

План был представлен Национальной денежной комиссии в январе 1911 года. В 1912 году он поступил в Конгресс США, в окончательный вариант были внесены незначительные изменения, в том числе название будущего центрального банка стало другим — Национальная резервная ассоциация. В Конгрессе план столкнулся с сильной оппозицией со стороны представителей Демократической партии. Демократы были не против идеи центрального банка в принципе, а против того, чтобы этот банк находился под контролем владельцев самых крупных коммерческих банков.

Новый план, похожий на еще не забытый старый

На президентских выборах в ноябре 1912 года победу одержал представитель Демократической партии Вудро Вильсон. В начале 1913 года сенаторов-демократов было на два человека больше, чем сенаторов-республиканцев, а в Палате представителей демократам принадлежало две трети мест.

В ходе предвыборной кампании демократы выступали против плана Олдрича по созданию центрального банка. После того как Вудро Вильсон пришел в Белый дом, казалось бы, об этом плане можно было забыть. Демократы разработали собственный план. В разработке этого плана президенту, который не был специалистом по банковской деятельности, помогали председатели комитетов по банковской деятельности и валюте Палаты представителей и Сената Картер Гласс и Роберт Оуэн. В работе также принимали участие министр финансов (впоследствии ставший зятем президента) Уильям Гиббс Макэду и советники президента Генри Моргентау-старший и Эдвард Мандел Хауз. Все они часто обращались за консультацией к одному из соавторов плана Олдрича — Полу Варбургу.

Главные различия плана Гласса от плана Олдрича заключались в следующем. Олдрич предлагал создать головную структуру. Гласс выступал за систему региональных банков, которых могло быть создано до 20, без «единого центрального банковского института, как бы умело он ни управлялся, как тщательно бы ни контролировался и как патриотически ни занимался бы своей деятельностью». Президент Вильсон, со своей стороны, предлагал, чтобы банковскую систему контролировали не банкиры, а государство. Он выдвинул идею создания руководящего органа — совета управляющих, членов которого назначал бы президент. Мнение банкиров мог представлять Федеральный консультативный совет, состоящий из представителей федеральных резервных банков (по одному от каждого). Периодически члены двух советов должны встречаться. Сенатор Роберт Оуэн предложил ограничить число федеральных резервных банков — их должно быть не более 12.

В июне 1913 года президент Вильсон предложил создать новое независимое государственное агентство — Федеральную резервную систему.

26 июня законопроект Гласса-Оуэна был внесен в Конгресс. После дебатов в Конгрессе, особенно бурными они были в Сенате, Вильсон подписал Закон о ФРС 23 декабря 1913 года.

16 ноября 1914 года в 12 городах США — Бостоне, Нью-Йорке, Филадельфии, Кливленде, Ричмонде, Атланте, Чикаго, Сент-Луисе, Миннеаполисе, Канзас-Сити, Далласе и Сан-Франциско — начали работу федеральные резервные банки.

Основные принципы устройства ФРС, в соответствии с которыми система является и частной, и государственной одновременно, сохранились до нашего времени.

ФРС — независимое государственное агентство. Членов его руководящего органа — совета управляющих — назначает президент США и утверждает Сенат. При этом 12 федеральных резервных банков, составляющих основу структуры ФРС,— частные корпорации, имеющие акционерную форму собственности. Основными акционерами являются коммерческие банки, получающие дивиденды, но не имеющие права голоса. В систему входит Федеральный комитет по операциям на открытом рынке. Он состоит из семи членов совета управляющих, президента Федерального резервного банка Нью-Йорка и еще четверых из 11 президентов федеральных резервных банков. Все федеральные резервные банки имеют по одному представителю в Федеральном консультативном совете.

Кто тебя выдумал

О тайной встрече на острове Джекилл каким-то образом узнал Берти Чарльз Форбс, основатель журнала Forbes. Впервые он написал об этом в статье, опубликованной в газете Leslie’s Weekly в октябре 1916 года. Несколькими месяцами позже повторил свой рассказ в журнале Current Opinion. В 1917 году вспомнил этот эпизод в цикле статей о ведущих американских предпринимателях. То, что тайное стало явным, широкая публика не заметила.

В 1927 году Картер Гласс опубликовал книгу мемуаров, в которой утверждал, что основные идеи Закона о ФРС принадлежали ему. Участники встречи на острове вынуждены были вступить в борьбу за право первенства. В 1930 году Пол Варбург опубликовал двухтомник «Федеральная резервная система. Ее происхождение и рост». В ней он подробно сравнил план Олдрича с законопроектом Гласса-Оуэна, чтобы продемонстрировать, насколько они похожи друг на друга.

Алексей Алексеев