Не проверено, нарушений нет
Концепция развития контроля и надзора сохранит принципы ради экономического роста
Белый дом подготовил «Концепцию развития контрольно-надзорной деятельности до 2026 года» — одной из ее ключевых идей является ответственность контролеров за экономическое развитие и поиск баланса между безопасностью и ростом экономики. На практике это предполагает развитие гибкой системы управления рисками с сохранением планового контроля только для наиболее высоких категорий риска и расширением базы его индикаторов для внеплановых проверок при массовых видах нарушений. В планах правительства — сервисы для самообследования бизнеса на соответствие обязательным требованиям и перевод в цифровой вид административного производства. Так Белый дом намерен замкнуть цифровой контур надзора, обеспечив в электронном виде процесс от проведения проверок до привлечения к ответственности за нарушения.
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ
“Ъ” ознакомился с «Концепцией совершенствования контрольно-надзорной деятельности до 2026 года» — проект утверждающего ее распоряжения правительства предполагает развитие единых подходов к КНД. Документ констатирует, что в 2020–2021 годах была сформирована новая система регулирования контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, внедрены инструменты профилактики нарушений обязательных требований и цифровые инструменты, позволяющие повысить эффективность контроля при снижении избыточной административной нагрузки на бизнес. Однако говорить о том, что идеи нового регулирования «интегрированы в работу органов госконтроля на системном уровне, преждевременно», признают авторы документа.
Ключевая его идея — признание ответственности контролеров не только за качество надзора и безопасность, но и за экономический рост и их роли «проводников экономической политики государства».
Контролеры должны перейти к разъяснительной кампании на доступном для бизнеса языке. Для последнего же сохранена прежняя логика КНД: «требования соблюдаются — контрольные мероприятия не проводятся».
В аппарате курирующего реформу КНД вице-премьера Дмитрия Григоренко поясняют, что де-факто второй ее этап уже идет — в виде реализации ключевых принципов нового регулирования, законодательно закрепленного на первом этапе. «Это простые и понятные правила ведения бизнеса, справедливые проверки только там, где есть риск нарушения, и обратная связь от предпринимателей. Концепция задает направления развития этих принципов, в том числе в виде создания новых и улучшения действующих цифровых сервисов»,— добавляют там.
«Концепция определяет план ключевых мероприятий на ближайшие несколько лет. Будет расширяться система досудебного обжалования, личный кабинет портала госуслуг будет аккумулировать всю информацию о проверках и профилактике, а индикаторы риска к 2026 году заменят проверки по жалобам — мы перейдем к "умному контролю"»,— говорит статс-секретарь—замглавы Минэкономики Алексей Херсонцев.
Предполагается, что правительство в ближайшие два года займется развитием систем управления рисками и его индикаторов для внепланового контроля, сервисов профилактики нарушений, повышением компетенций инспекторов, доработкой КоАП в части КНД (см. “Ъ” от 27 октября), а также дальнейшей цифровизацией сферы.
На практике это предполагает дальнейшее отстранение контролеров от непосредственного взаимодействия с компаниями.
Так, разработка профилей риска подразумевает плановый контроль только для чрезвычайно высокой и высокой категорий риска и, как максимум, профилактические мероприятия для остальных. Система категорирования рисков будет уточнена с учетом индивидуальных характеристик объектов контроля. Прозрачность процессу обеспечит «калькулятор рисков», он поможет бизнесу в онлайне определить категорию риска и факторы, влияющие на ее изменение. Данные для присвоения категории обеспечат цифровые системы управления инцидентами. Система пополнится и данными самообследований бизнеса — нового сервиса, который будет запускаться в пилотном режиме для массовых видов федерального контроля (это позволит предприятиям подавать декларацию о соответствии обязательным требованиям, что будет учитываться при определении категории риска). Также в планах правительства — повысить эффективность индикаторов риска, сигнализирующих о возможных нарушениях на предприятиях. Пока, хотя в 2022 году использовалось 187 индикаторов, лишь единицы сработали, отмечают авторы концепции. Новые индикаторы будут разработаны по наиболее массовым и критическим нарушениям обязательных требований, далее они будут корректироваться с учетом эффективности.
Белый дом же продолжит увязывать друг с другом информсистемы, необходимые для повышения эффективности контроля и снижения давления на бизнес: речь идет о полной интеграции реестра обязательных требований с реестром видов контроля и реестром уведомлений, о расширении функционала личного кабинета предпринимателей на портале госуслуг для оперативного взаимодействия с контролерами. В финале Белый дом планирует замкнуть цифровой контур КНД, предусмотрев в нем сквозной процесс от проведения контрольного мероприятия до привлечения к ответственности за выявленные нарушения обязательных требований. Так, на базе ГИС ТОР КНД (информсистема по автоматизации контроля) готовится к внедрению система по ведению дел об административных правонарушениях.
«Цифровизация имеет важное значение, поскольку не только делает контроль прозрачным для бизнеса, но и позволяет государству управлять ею на основе достоверных данных, настраивать и поддерживать баланс между комфортной деловой средой и соблюдением норм и правил»,— подчеркивают в аппарате Дмитрия Григоренко. В деловых объединениях новые подходы к КНД одобряют, отмечая формирование в РФ технологичной государственной системы управления рисками.
Бизнес о концепции развития контроля и надзора
В деловых объединениях планы правительства по развитию сферы контроля и надзора поддерживают. Первый вице-президент «Опоры России» Марина Блудян отмечает, что фокус внимания к реформе контроля и надзора не снижается. «Реформа КНД идет, но ее реализацией надо управлять»,— говорит она, отмечая упорядочивание в концепции трех важных процессов.
Первый — это управление рисками, собственно риск-ориентированный подход, именно то, ради чего затевалась реформа. Активность проверок и степень контроля зависят от категории риска контролируемого лица. Теперь процесс присвоения категории управляемый: предприниматель может повлиять на категорию и обеспечить себе более низкую, а контролер — добиться ее повышения. «Подобные практики уже существуют за рубежом, но так технологично, как у нас, они не реализованы. Участниками процесса у нас являются не только органы контроля, но и подконтрольные. Двусторонний процесс обеспечит объективность, поэтому можно признать, что у нас будет одна из лучших государственных систем управления рисками»,— считает госпожа Блудян.
Второй процесс — разработка индикаторов риска. В условиях моратория на большинство проверок (за исключением объектов чрезвычайно высокого и высокого риска) индикаторы риска стали инструментом, который позволял назначать внеплановые проверки и пресекать нарушения. «Все индикаторы риска органы контроля определяли самостоятельно без консультаций с бизнесом. Это был важный процесс, нужно было ускоренно такие индикаторы разработать. Но теперь у нас есть возможность подойти к процессу взвешенно. Проект распоряжения позволяет в следующем году скорректировать эти индикаторы»,— отмечает она. Так, на базе «Опоры России» совместно с Минэкономики уже до конца 2023 года пройдет 15–18 совещаний с участием профильных ассоциаций (их в «Опоре России» 110), представителей аппарата уполномоченного по защите прав предпринимателей со всех регионов, а также других бизнес-объединений. Результаты этих совещаний по индикаторам риска станут основой для изменений в 2024 году.
Третий процесс — утверждение добросовестности подконтрольного лица. Как поясняет Марина Блудян, каждый орган контроля должен применять формулу определения категории риска и учитывать в ней добросовестное поведение лица. Среди признаков добросовестности эксперт отмечает автоматизацию контроля рисковых факторов, участие в саморегулируемых организациях, а также добровольное страхование ответственности. «Органы контроля должны учитывать добросовестное поведение подконтрольных лиц. Если предприниматель проводит регулярные самообследования, предоставляет эти данные инспектору, автоматизирует процесс отчетности, если он состоит в саморегулируемой организации, соблюдает ее стандарты и подвергается процедурам контроля такой организации, если страхует ответственность и получает оценку уровня риска со стороны инспектора страховой организации, заинтересованного в качестве такой экспертизы, то предприниматель может рассчитывать на более низкую категорию риска в рамках системы КНД»,— полагает она.
Руководитель экспертного центра по уголовно-правовой политике и исполнению судебных актов «Деловой России» Екатерина Авдеева считает, что реализация концепции в представленном виде будет значительным шагом от все еще имеющих место субъективных экспертных оценок и усмотренческих решений проверяющего к системе четких и понятных регламентов. Развитие управления рисками и создание четкой системы категорирования объектов контроля с возможностью снижать категории риска, с большим числом индикаторов риска и «калькулятором рисков» будут снижать масштаб коррупциогенности контрольно-надзорной деятельности. Развитие сервисов профилактики нарушений поможет одновременно снизить нагрузку на контрольно-надзорные ведомства и повысить уровень правовой грамотности и ответственности предпринимателей.
Эксперт обращает внимание на предложение авторов концепции внести в закон о контроле положение о соглашениях по устранению нарушений, которое будет исключать привлечение бюджетных учреждений и должностных лиц к административной ответственности. «Полагаем, было бы справедливо и оправданно, чтобы аналогичная норма вводилась бы и для коммерческих, и некоммерческих организаций, особенно, когда речь идет о малом и микробизнесе, о недавно зарегистрированных компаниях, социально значимых проектах. При этом речь ни в коем случае не идет об индульгенции для таких компаний, высокие риски для жизни и здоровья людей должны строго пресекаться»,— говорит эксперт.
По словам Екатерины Авдеевой, пресечение нарушений в рамках КНД нередко уберегает от последствий, которые могут быть основанием для возбуждения уголовных дел, например, если нарушения требований пожарной безопасности или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности, привели к ущербу здоровью или смерти по неосторожности. «Поэтому четкие регламенты КНД с риск-ориентированным подходом — это снижение административного давления и профилактика уголовно-правовых рисков»,— констатирует эксперт.