Закупки защитят от импорта
Правительство меняет правила национального режима для поставщиков
Белый дом реформирует модель протекционизма в госзаказе, адаптируя ее под изменившиеся геополитические условия и концепцию «дружественных» и «недружественных» стран. В четверг правительство одобрило законопроект Минфина о единых правилах применения национального режима — равного доступа российских и иностранных поставщиков к закупкам государства и госкомпаний. После его принятия Белый дом сможет в гибком режиме вводить запреты и ограничения на закупку импорта государством и госкомпаниями. Ограничением для изъятий станут международные договоры — де-факто теперь в них должны содержаться прямые нормы о возможности предоставления или непредоставления национального режима при закупках. Это означает, что получить преференции и доступ к госзаказу смогут новые «дружественные» партнеры РФ.
Минфин вписал в правила предоставления национального режима при закупках право правительства вводить изъятия из него (на фото — замглавы ведомства Алексей Лавров)
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
Правительство на заседании в четверг одобрило к внесению в Госдуму законопроект Минфина, реформирующий систему предоставления преференций отечественным поставщикам при госзаказе. Как пояснил премьер-министр Михаил Мишустин, правила проведения закупок и выбора победителя должны стать максимально простыми и понятными для всех сторон, они должны опираться на «безусловный приоритет российских брендов».
Законопроект вводит единые правила предоставления национального режима в закупках государства (44-ФЗ) и госкомпаний (223-ФЗ) — равного доступа к торгам российских и иностранных поставщиков.
Поясним, что в общем случае все участники торгов получают равный доступ к процедуре, однако правительство может устанавливать изъятия и предоставлять отечественным поставщикам преимущества — в виде преференций для них и через запреты и ограничения на поставки импортной продукции.
Нынешняя система протекционистских мер не устраивает Минфин из-за ее сложности: механизмы регулируются сразу девятью подзаконными актами, а перечни товаров не согласуются между собой, говорили ранее в ведомстве. В новой конструкции Минфин откажется от части нынешних механизмов — например, от правила «третий лишний», сохранив только «второго лишнего» (отказ от иностранной продукции при наличии предложения от российского производителя). Ценовая преференция для российских товаров составит 15% (то есть фактически они могут быть настолько дороже импортных аналогов). При возникновении конкуренции нескольких российских товаров преимущество получит изделие с более высоким технологическим уровнем производства.
Сейчас преференциальные режимы широко распространены и урегулированы в 44-ФЗ, однако рынок госзаказа оценивается правительством как недостаточный для поддержки российских производителей (его объемы в разы меньше объемов закупок госкомпаний). Сторонники протекционизма давно настаивали на внедрении неравных условий закупок для 223-ФЗ, однако их инициативы не поддерживались из-за международных обязательств РФ о свободной торговле. Разработка законопроекта стала возможной с началом военной операции на Украине и расширением санкций, а также после усиления глобальных протекционистских тенденций и признания фактической неработоспособности институтов ВТО.
Согласно законопроекту, правительство сможет вводить изъятия из национального режима в случаях, когда международные договоры РФ предусматривают возможность его непредоставления — то есть теперь в международных договорах РФ должны содержаться прямые нормы о том, что на другую сторону распространяется или не распространяется нацрежим.
Как поясняет старший юрист антимонопольной практики коллегии адвокатов Delcredere Мария Лисиченкова, сейчас под нацрежимом понимается продукция, произведенная как в России, так и в других странах ЕАЭС. Между тем в Евразийской экономической комиссии отмечали, что, несмотря на обязательства в соответствии с Договором о создании ЕАЭС, на практике страны «пятерки» не готовы в полной мере обеспечивать предоставление национального режима при закупках.
Ранее замдиректора департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина Артем Гриненко пояснял, что есть международные договоры, по которым нацрежим предоставляется разным государствам: об обязательствах по линии ВТО, СНГ и ЕАЭС. При этом он отмечал, что Минфин будет использовать возможности международных договоров и составит «палитру решений по кругу лиц, кругу закупок» для введений преференций для российских поставщиков: речь идет о лазейках, которые касаются отдельных видов закупок (например, широко трактуемых некоммерческих) или некоторых категорий продукции.
Отметим, что с учетом проектируемых изменений принимать решения российские власти смогут по двум направлениям: массово выявлять лазейки в действующих договорах (в условиях неэффективных институтов ВТО), а в новых договорах — использовать преференциальный доступ к рынку в качестве «расторговки» с новыми «дружественными» партнерами.
О действующих ограничениях для изъятий из нацрежима
Эксперт Института по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд им. А. Б. Соловьева НИУ ВШЭ Александр Бурков рассказывает, что действующие на сегодняшний день механизмы реализации мер национального режима представляют собой сложную систему, на необходимость оптимизации и унификации которой неоднократно указывали в правительстве. Унификация этих мер осложнялась тем, что предоставление национального режима при закупках для государственных и муниципальных нужд (44-ФЗ) и при закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (223-ФЗ) регулируется по-разному.
В первом случае вопросы предоставления нацрежима регламентированы законодательством о контрактной системе и подзаконными нормативно-правовыми актами с учетом положений международных договоров РФ. Во втором случае регулирование осуществляется с учетом 164-ФЗ от 8 декабря 2003 года «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», а также международных договоров РФ, включая ВТО, СНГ. «Реализация планов правительства по унификации правил предоставления национального режима без приведения этих правил к "общему знаменателю" невозможна»,— отмечает Александр Бурков.
Согласно 223-ФЗ, сейчас правительство вправе установить приоритет, минимальную долю закупок товаров российского происхождения, работ и услуг (утверждены постановлениями правительства от 16 сентября 2016 года №925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг» и от 3 декабря 2020 года №2013 «О минимальной доле закупок товаров российского происхождения»). Однако реализация механизма «импортозамещения в 223-ФЗ» в действующей редакции нормативной базы крайне затруднена. Как объясняет Александр Бурков, приоритет устанавливается с учетом положений Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) 1994 года и Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. «То есть все страны, подписавшиеся под соглашением Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров ВТО в 1994 году, должны соблюдать режим равного благоприятствования допуску импортных товаров на свой внутренний рынок. Закупок для государственных и муниципальных нужд данное соглашение не касается»,— объясняет он.
В одобренном для внесения в Госдуму законопроекте прямая ссылка на ГАТТ исключена. Вместо этого предлагается следующая конструкция: запреты, ограничения и условия допуска продукции иностранного происхождения «не могут быть приняты в отношении товара, происходящего из иностранного государства, работы, услуги, выполняемой, оказываемой лицом, зарегистрированным на территории иностранного государства, если РФ с таким иностранным государством заключен международный договор, предусматривающий предоставление таким товарам, работам, услугам национального режима. При этом такие меры могут быть приняты в случаях, при которых международным договором допускается возможность непредоставления национального режима».
По мнению Александра Буркова, речь может идти о предоставлении национального режима отдельным странам. Что касается исключений из генерального соглашения ГАТТ от 30 октября 1947 года, то они выглядят следующим образом. П. 8 ст. III Национальный режим внутреннего налогообложения и регулирования: «Положения настоящей статьи не применяются к законам, правилам или требованиям, регулирующим закупки правительственными учреждениями товаров, приобретаемых для правительственных целей, а не для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для целей коммерческой продажи».
Таким образом, предлагаемый законопроект действительно унифицирует правила национального режима, а также устанавливает более гибкие и расширенные инструменты, в том числе учитывающие возможности международных договоров РФ (не только ЕАЭС, но и ВТО, СНГ). «В этих условиях формулировка нового законопроекта расширяет возможность для изъятий и позволит реагировать на экономическую ситуацию и обеспечивать существующие потребности»,— считает эксперт.