Институт РОП в России ищет свой путь

Расширенная ответственность производителя (РОП) — вот что поможет справиться с ростом бытовых отходов. Эти слова мы слышали десять лет назад, когда институт РОП вводили в отечественное законодательство об отходах. За прошедшие годы РОП не заработала как планировалось. Изменения в законодательство, вступившие в силу с нынешнего года, призваны перезапустить этот механизм. Слова о том, что РОП поможет справиться с ростом бытовых отходов, актуальны снова.

Сконструирована ли обновленная РОП так, чтобы производители и импортеры обращались к утилизаторам, выбирая в дизайне и производстве продукции более экологичные решения, способные снизить рост отходов? Похоже, что нет. РОП России предусматривает, что производители и импортеры определенных товаров и упаковки обязаны утилизировать части отходов от них или заплатить экологический сбор в пользу государства. К 2027 году в стране планируется ввести РОП в отношении всего объема произведенной или импортированной упаковки, а в отношении товаров предусмотрен ежегодный рост норматива утилизации.

На формирование искомой системы РОП влияет множество факторов, в том числе площадь государства, привычки граждан, другие социокультурные и исторические факторы, особенно государства, регулирующего этот институт. В различных странах свои системы РОП и различные группы отходов товаров и упаковки, которые должен утилизировать предприниматель.

Отметим, утилизация (от лат. «utilis» — «полезный») подразумевает получение пользы, а не бесцельное уничтожение отходов. В представлении обывателя слово «утилизация» получило негативную коннотацию, и именно этим объясняется необходимость внести ясность в определения.

Конвенциональный автор концепции РОП швед Томас Линдквист в 1992 году обнародовал идеи, которые заложили основы развития РОП в мире. По его мнению, государство может создать такую систему РОП, которая будет побуждать предпринимателей развивать производство товаров (их обслуживания, в том числе ремонта) и упаковки, способствующих снижению отходов. Эта система должна приводить и к снижению платежей граждан за обращение с отходами. В идеальной картине мира не требование по утилизации и тем более не пополнение бюджета экологическим платежом лежит в основе РОП, а в соответствии с иерархией пирамиды обращения с отходами институт выполняет базовую роль: снижает образование отходов.

Наиболее развитые европейские, прежде всего скандинавские, страны благодаря такому пониманию РОП успешно справляются с ростом отходов. В пяти-шести штатах США, в Индии, Китае, Бразилии активно развиваются собственные системы РОП, ее планируют ввести в Великобритании.

Такие системы не статичны, и в зависимости от изменения динамики образования отходов и достижения/не достижения целевых показателей утилизации государство может корректировать регулирование в этой сфере. Успех РОП сильно зависит от системы оценки и отслеживания достижения целевых показателей и своевременной реакции регуляторов на незапланированные отклонения развития института.

Минприроды и публично-правовая компания «Российский экологический оператор» (ППК РЭО) при создании нового отраслевого регулирования, конечно, учитывали и международный опыт, и историческое развитие системы РОП в нашей стране, однако в связи с нехваткой времени для создания обоснованного и вдумчивого регулирования мы получили новую РОП, к которой вопросы возникли у всех участников отрасли, за исключением, пожалуй, надзорного органа.

При введении новой РОП все внимание было приковано к размеру экологического сбора (а он зависит от норматива утилизации и ставок), который хоть и является неналоговым платежом, от этого не становится необязательным или уменьшается. Смещение акцента на обсуждение размера сбора и уход от обсуждения общественного блага РОП привели к тому, что предпринимательское сообщество воспринимает институт как средство пополнения бюджета.

Регулятор понял ошибку позиционирования РОП слишком поздно, и Виктория Абрамченко (экс-вице-премьер) только в начале текущего года, на Дне экологии в павильоне ВДНХ, провозгласила принцип «утилизируй или плати», выведя таким образом на передний план утилизацию, а не экологический платеж. Представляется, что к тому моменту мнение предпринимателей уже сформировалось, и для его изменения артикулирования этого принципа было мало. Кроме прочего, принцип не получил должного дальнейшего развития в информационной среде. В рамках РОП его стоило бы с самого начала формулировать как «создавай систему, которая генерирует меньше отходов, и экономь с ней».

Эта идея про экономию с РОП через создание предпринимателями системы обращения с отходами (включает и перерабатываемую, и возвратную тару, и снижение платежей, если срок использования товара дольше, и организованные предпринимателем точки сбора отходов, а также другие меры системы управления отходами) — в новой РОП она не просматривается. Пока в регулировании предусмотрен лишь повышенный размер экологического сбора, если товар произведен из сырья, которое в дальнейшем при превращении в отход будет мало востребовано рынком (так называемый коэффициент экологичности).

Принцип «утилизируй или плати» сталкивается и еще с одной проблемой — отсутствием должного роста утилизационных мощностей и поддержки добросовестных утилизаторов. Проблему с введением новых утилизационных мощностей признают глава ППК РЭО Денис Буцаев и другие акторы отрасли обращения с отходами. Регулярно недостижение заявленных ранее целей ввода утилизационных мощностей отмечает и Счетная палата. В апреле ППК РЭО отчиталась о своей работе за пять лет, была продемонстрирована прекрасно оформленная презентация, однако и это не повлияло на рост утилизационных мощностей.

Отметим, что около пяти лет назад в старой РОП появилась норма о том, что полученный экологический платеж в первую очередь должен направляться на обеспечение утилизации, компенсацию затрат утилизаторов. Те, кто формулировал такие нормы, понимали: если государство как агент собрало экологический платеж в рамках РОП, оно должно направить его действующим утилизаторам, чтобы те развивали сбор отходов (то есть платили из этих денег сборщикам отходов), чтобы у них появлялся стимул к развитию своих мощностей. Но средства экологического сбора ни разу не были доведены ни до одного утилизатора. И до сих пор это нельзя сделать, потому что ППК РЭО не утверждает необходимый внутренний документ. Предполагается, что все средства экологического платежа будут направляться на обслуживание выпущенных ППК РЭО облигаций и строительство неких новых объектов по обращению («по обращению» не равно «по утилизации») с твердыми коммунальными отходами.

Важно отметить, что теперь Росприроднадзор обещает и новое администрирование РОП. Ведь без него прошлые годы ежегодное поступление экоплатежа составляло лишь 3–5 млрд руб. при запланированных поступлениях более 100 млрд руб. То есть импортеры и производители не платили экологический сбор по причине неосведомленности либо в связи с тем, что наказания за неуплату были крайне редки.

С новой РОП государство планирует получать несколько сот миллиардов рублей ежегодно, а с ростом нормативов и ставок утилизации эта цифра будет расти. Новое администрирование предусматривает наличие публичного реестра утилизаторов: только утилизаторы из этого реестра могут работать в системе РОП. В этот реестр довольно непросто попасть, а оценку и проверку утилизатора для включения в реестр проводят Росприроднадзор и ППК РЭО. Реестр начал функционировать в марте, на сегодняшний день в нем девять утилизаторов на всю страну.

Из-за недостаточного общего числа утилизационных мощностей и малого количества утилизаторов в реестре для целей РОП производителям и импортерам придется платить экологический сбор. И если раньше можно было не знать про экологический сбор или знать, но не платить в связи с низкой вероятностью привлечения к ответственности, то с 2024 года все будет иначе. Не последнюю роль в системе администрирования будет играть цифровая система ЕФГИС УОИТ, которая позволит государству отслеживать неплательщиков. В некотором смысле новую РОП можно сравнить с введением в середине 2000-х годов новых подходов в налоговом администрировании, которые позволили увеличить сборы и снизить нарушения в налоговой сфере.

Представляется, что мы находимся в начале пути при формировании разумной и обоснованной системы РОП. Не все импортеры и производители, на которых распространяются требования РОП, знают о них. Не все осведомлены о том, какие механизмы предусмотрел законодатель для снижения размера экосбора. В связи с этим, а также с недостаточностью утилизационных мощностей для целей системы новая РОП воспринимается негативно.

Донастройка системы РОП, корректировка целей, поддержка действующих утилизаторов за счет принятия внутреннего документа ППК РЭО и, конечно, правильное позиционирование РОП — вот что позволит развивать этот институт в стране. Создание программы развития РОП с научным обоснованием (с привлечением практиков и теоретиков) на несколько сот страниц, целевые показатели, ежегодное сравнение результатов с прогнозами и своевременная корректировка нормативного регулирования — возможно, именно такой подход позволит создать и развить в стране систему обращения отходами, в которой компании, их сборщики и переработчики объединены в единую прозрачную и эффективную отрасль.

Николай Павлов, Telegram-канал Wastejournal