Бюджет как ключевой инструмент государственной экономической политики

Госдума на заседании в четверг 14 ноября рассмотрит во втором чтении проект федерального бюджета РФ на 2025 год и на период 2026 и 2027 годов. Предполагаемые проектом доходы бюджета в 2025 году должны составить 40,296 трлн руб. (18,8% ВВП), расходы — 41,470 трлн руб. (19,3% ВВП). Проблем, которые предстоит решить при помощи бюджета, в сегодняшней российской экономике много. Даже простое их перечисление потребует немало времени.

На макроэкономическом уровне по-прежнему массу сложностей создают санкции, введенные против России недружественными государствами. Эти санкции привели к потере ряда важных рынков сбыта для российского экспорта и серьезно затруднили импорт необходимой нам высокотехнологичной продукции. Кроме того, санкции значительно осложнили взаиморасчеты со странами, которые готовы торговать с нами без ограничений, но не хотят осложнять отношения с западными правительствами и банками.

Внутри страны в 2023–2024 годах произошло ускорение инфляции как в части потребительских цен, так и особенно в части цен производителей. Рост цен, во-первых, стал следствием неоправданно быстрого снижения курса рубля в 2023 году. Во-вторых, на динамику цен повлиял приток дополнительных денег в российскую экономику, вызванный, с одной стороны, увеличением государственных расходов, а с другой стороны, увеличением вложений крупного частного бизнеса, у которого по причине антироссийских санкций стало гораздо меньше возможностей для выгодного и безопасного размещения своих капиталов за рубежом. В-третьих, в российской экономике началась фаза интенсивной структурной перестройки (отраслевой, технологической, пространственной и т. д.), которая почти всегда сопровождается усилением инфляционных процессов.

В нынешней ситуации только часть проинфляционных факторов носит чисто монетарный характер. Однако Банк России в качестве главного оружия в борьбе с инфляцией предпочел использовать именно монетарный инструмент — ключевую ставку. Поскольку факторы институционального и структурного характера также влияют на развитие событий и сильно ограничивают эффективность монетарных методов борьбы с инфляцией, Банк России решил нажать на денежно-кредитные тормоза до отказа, повысив ключевую ставку до рекордных значений. Это обстоятельство создало еще одну очень серьезную макроэкономическую проблему для России — ненормально высокую стоимость заемных денег.

В свою очередь, макроэкономические проблемы прямо и косвенно влияют на деятельность отечественного корпоративного сектора. Как показывают данные опросов нашей лаборатории (лаборатории анализа и прогнозирования микроэкономических процессов ИНП РАН.— «Деньги»), в настоящий момент российские предприятия чаще всего жалуются на нехватку рабочей силы, дорогие кредиты, рост цен на энергию, транспорт и другие элементы своих издержек. Высокий уровень налогообложения и недостаточность платежеспособного спроса также серьезно беспокоят отечественных производителей.

Кроме того, много проблем для наших предприятий создает общая неопределенность в российской экономике, влекущая за собой немалые риски для выполнения контрактов и реализации инвестиционных проектов. Эта неопределенность усиливается не только из-за повышения темпов инфляции, но и по причине резких и труднопредсказуемых колебаний курса рубля и ставок по кредитам, а также вследствие повышения налогов. По-хорошему, наши финансовые власти в лице Банка России и Минфина, борясь с экономической неопределенностью, должны учитывать все эти обстоятельства без исключения.

Иными словами, финансовые ведомства должны стремиться не только к снижению номинальных темпов инфляции, но и к стабильности других ключевых макроэкономических параметров — кредитных и налоговых ставок, обменного курса.

В то же время следует заметить, что сами по себе экономические проблемы — явление совершенно обычное и, более того, неизбежное. В любой национальной экономике постоянно происходят те или иные подвижки: меняются доступность и цена ресурсов, меняется структура спроса на товары и услуги, меняются технологии производства и многое другое. Кроме того, национальные экономики нередко подвергаются сильным внешним воздействиям, как, например, в случаях с пандемией COVID-19 и разного рода санкциями. В силу указанных причин в экономике регулярно возникают различные дисбалансы и кризисные ситуации.

Поэтому суть дела заключается не столько в самих экономических проблемах, сколько в том, в какой мере экономика способна с этими проблемами справиться. К слову, современная российская экономика в целом весьма уверенно преодолевает проблемы, перечисленные выше, второй год демонстрируя неплохие темпы роста ВВП, промышленного производства, инвестиций и даже реальных денежных доходов населения.

В значительной степени решение экономических проблем происходит за счет механизмов рыночного самодействия. Но далеко не всегда и не во всех обстоятельствах. В экономической теории существует понятие «провалы рынка». Этим понятием описывают ситуации, когда проблемы в экономике есть, но с помощью рыночных механизмов они либо вообще не решаются, либо решаются с огромными издержками для общества. К проблемам такого рода можно отнести, например, экологические и социальные. Для бизнеса в большинстве ситуаций решение таких проблем влечет за собой значительные дополнительные издержки. Поэтому если не ограничивать бизнес с помощью внеэкономических рычагов, то, как показывает история человечества, он будет стараться минимизировать свои экологические и социальные издержки.

Современные государства хорошо знают этот расклад и стараются концентрировать в своих руках значительные финансовые ресурсы, чтобы с их помощью преодолевать провалы рынка. А масштаб этих провалов растет по мере того, как в мире растут социальные и экологические запросы населения, а также обостряются проблемы, связанные с национальной безопасностью. Как следствие, влияние общественных расходов на экономические процессы постепенно растет практически во всех странах, несмотря на периодические попытки различных либеральных правительств уменьшить роль государства и повысить роль свободного рынка.

Главный инструмент государственной экономической политики — общенациональный бюджет, формируемый в основном за счет налоговых поступлений. Именно бюджетные расходы являются ключевым источником финансирования действий по решению тех проблем, которые возникают вследствие провалов рынка. Впрочем, бюджетные расходы нередко используются также для стимулирования собственно рыночных процессов (особенно в условиях внешних шоков) и желательных структурных сдвигов в экономике. В таких случаях предполагается, что государство выполняет роль действующего по вполне рыночным принципам стратегического инвестора, способного при этом взять на себя значительно больше рисков, чем частные компании.

Россия не стала исключением из описанных закономерностей. Наши экономические власти также активно занимаются устранением провалов рынка, смягчением внешних шоков, укреплением национальной безопасности, преодолением различных структурных диспропорций и стимулированием хозяйственной деятельности за счет средств государственного бюджета.

Особенность России как крупного федеративного государства — наличие двухуровневого государственного бюджета, который включает в себя собственно федеральный бюджет, федеральные внебюджетные фонды и сумму консолидированных региональных бюджетов. Соотношение между расходами федерального бюджета и расходами консолидированных региональных бюджетов колеблется, но упрощенно можно считать, что в последние годы оно составляет примерно 60 на 40 процентов. А если учесть еще и траты внебюджетных фондов, то среднее соотношение между бюджетными расходами федерального центра и регионов составит примерно 65 на 35 процентов.

Кстати, пропорции распределения между расходами федерального и региональных бюджетов давно стали предметом для дискуссий. Многие эксперты считают, и я отношусь к их числу, что бюджетную долю регионов правильно было бы несколько увеличить. Во-первых, такой шаг дал бы возможность российским регионам проводить более активную собственную экономическую политику. Сейчас у большинства регионов на это просто нет денег, поскольку до 90% своих расходов они вынуждены в обязательном порядке направлять на решение социальных проблем. Во-вторых, возможность самостоятельно тратить больше денег стала бы для регионов хорошим стимулом более активно работать с местной экономикой и внешними инвесторами, чтобы расширять собственную налоговую базу. Отсутствие такой возможности неизбежно будет порождать у части региональных администраций иждивенческие настроения, так как на социальные расходы федералы подкинут денег вне зависимости от того, насколько хорошо работает местная экономика. В-третьих, во многих случаях в регионах лучше знают свои социальные и экономические проблемы, чем в федеральном центре. И лучше понимают, куда правильнее потратить бюджетные деньги. Однако если источник денег — федеральные трансферты, то регионы обычно не имеют права тратить их по своему усмотрению, финансируя только те направления и только по тем правилам, которые определили центральные ведомства. Вследствие такой негибкости социально-экономическая эффективность бюджетных расходов порой оказывается очень низкой.

Вместе с тем логику федеральных финансовых властей тоже следует понять и принять во внимание. Наша страна в настоящее время вынуждена бороться с сильнейшим внешним давлением, и в этих условиях централизованные финансово-бюджетные решения в большинстве случаев оказываются более быстрыми и эффективными. Кроме того, в России сохраняются и еще долго будут существовать огромные перекосы в уровнях регионального социально-экономического развития. Это обстоятельство также требует масштабного централизованного перераспределения финансовых ресурсов во избежание роста социально-политической напряженности. В этой связи преобладание бюджетных расходов федерального уровня над расходами регионов выглядит логичным, и речь пока может идти только о небольшой и постепенной корректировке пропорций.

Принимая во внимание реальную мощность такого инструмента, как государственный бюджет, следует согласиться с тем, что резкие изменения в сложившихся пропорциях финансирования регионов, отраслей и сфер экономики, направлений социального развития повлекут за собой очень большие риски. С этой точки зрения консервативный подход к формированию федерального бюджета, предусматривающий плавные сдвиги в доходно-расходных статьях и осторожную оценку в части ожидаемого роста доходов, можно считать вполне приемлемым. По крайней мере, в современных обстоятельствах.

Поэтому неудивительно, что проект федерального бюджета на 2025–2027 годы, внесенный правительством России в Государственную думу, не содержит каких-то принципиальных новаций.

Как и в предыдущие годы, бюджетные проектировки предполагают весьма скромные темпы прироста российского ВВП в 2025–2027 годах, в среднем 2,7% в год. При этом довольно оптимистичной выглядит оценка инфляции, которая по плану должна снизиться до 4,5% уже в 2025 году и до 4% в 2026–2027 годах. Соответственно, планируемая динамика прироста доходов федерального бюджета тоже выглядит достаточно скромной, особенно в 2026–2027 годах, когда предусматривается сокращение их по отношению к величине ВВП с 18,8% до 17,4%.

В действительности, конечно, велика вероятность того, что темпы роста ВВП и темпы инфляции в России окажутся выше, чем это предусмотрено бюджетными проектировками. Разумеется, в этом случае Минфину будет значительно проще выполнить заявленные планы по бюджетным доходам и расходам. Но я бы не стал упрекать Минфин, в течение многих лет использующий подобный подход к бюджетному планированию, в лукавстве. Главная цель Минфина в этой ситуации — застраховать себя и правительство России от невыполнения номинальных бюджетных обязательств. И это в целом правильная позиция, потому что невыполнение бюджетных обязательств влечет за собой гораздо больше рисков, чем занижение будущих бюджетных доходов. В конце концов внеплановые дополнительные доходы, пусть и слегка обесцененные более высокой инфляцией, всегда можно в оперативном порядке направить на решение различных социально-экономических проблем или, на худой конец, отложить в Фонд национального благосостояния.

Что касается планируемых расходов федерального бюджета, то в структуре предполагаемых трат, как и раньше, четко просматривается акцент на финансирование социальных мероприятий, нацеленных на экономическую поддержку населения, улучшение ситуации в здравоохранении и образовании, благоустройство территорий и т. п. Это очень разумное решение, так как общественная стабильность и отсутствие социальных конфликтов — не менее важное условие экономического роста, чем, например, низкая стоимость кредитов.

Из других особенностей планового бюджета следует отметить неизбежное в нынешних условиях увеличение расходов на национальную оборону, а также сохранение (а с учетом инфляции — небольшое сокращение) номинальных сумм, направляемых на поддержку экономики и межбюджетные трансферты общего характера. Впрочем, надо помнить, что оборонные расходы в значительной степени также работают на поддержку экономики, регионов и доходов населения. В этой связи можно уверенно говорить о том, что мультипликативный экономический эффект от планируемых бюджетных расходов снижаться не будет.

Также можно отметить, что в 2025–2027 годах Минфин планирует вернуться к пополнению Фонда национального благосостояния, пусть пока и в не очень больших объемах.

Таким образом, в целом плановый бюджет выглядит компромиссным и в определенном смысле хорошо сбалансированным документом, в котором в той или иной степени учтены пожелания всех сторон, заинтересованных в получении государственных денег.

Однако в заключение хотелось бы еще раз повторить, что, несмотря на свои масштабы, государственный бюджет заведомо неспособен решать все возникающие в стране экономические и социальные проблемы. Для решения этих проблем надо в максимальной степени использовать и другие рычаги, предполагающие применение как иных механизмов государственного управления (законодательных, правоприменительных и пр.), так и механизмов рыночного самодействия. И главным из этих рычагов в ближайшей перспективе может и должно стать целенаправленное снижение процентных ставок по кредитам для реального сектора.

Дмитрий Кувалин, заместитель директора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН