Максим Медведков — о перспективах торговой политики после возвращения Дональда Трампа

Советник Центра экспертизы по вопросам ВТО, главный переговорщик при присоединении РФ к ВТО Максим Медведков в колонке для «Ъ-Review» о том, как работает поправка Джексона—Вэника и чем грозит применение статуса нерыночной экономики в торговых отношениях.

Ожидая возвращения Дональда Трампа в Белый дом, торговые аналитики обсуждают перспективы его возможных решений о повышении таможенных пошлин на товары из некоторых стран. Среди потенциальных кандидатов — Канада, Мексика, ЕС, Китай. Такие решения будут противоречить обязательствам США по многим торговым соглашениям, включая ВТО, и могут привести к началу масштабных торговых войн, разрушающих хрупкий баланс в мировой экономике. Однако такие действия будут вполне в русле исторически сложившегося менталитета американской торговой политики.

Ровно 50 лет назад в США были приняты изменения в торговое законодательство, широко известные как поправка Джексона—Вэника. В соответствии с ней Вашингтон легализовал возможность торговой дискриминации стран «с нерыночной экономикой». Поправка позволяла (и позволяет до сих пор) отказывать в применении режима нормальных торговых отношений (РНТО) нерыночным экономикам, если они в понимании США не соблюдали свободу эмиграции. Конгресс принял этот закон в ответ на ограничения на эмиграцию из Советского Союза, которые непропорционально сильно затронули евреев. Он позволял президенту США управлять торговым режимом в отношении попадающих под его действие стран. Президент может выбирать между полным отказом от РНТО, условным РНТО, который пересматривается ежегодно, и неограниченным РНТО. В последнем случае торговая дискриминация прекращается безусловно и навсегда.

Очевидно, что эмиграционная политика давно перестала быть истинной причиной американских маневров с торговым статусом. РНТО используется как инструмент безвозмездного получения уступок — и политических, и торговых. Присоединение к ВТО является хорошим шансом решить эту проблему. Россия воспользовалась этим шансом, заявив о неприменении соглашения ВТО в отношении США в ответ на аналогичное заявление американцев, которое они вынуждены были сделать для сохранения возможности применять дискриминационные тарифы в отношении российских товаров. В результате США были вынуждены вывести Россию из-под действия поправки Джексона—Вэника, чтобы правила ВТО могли в полном объеме применяться между обеими странами. Они применяются по сей день.

Введенные США после начала СВО антироссийские санкции введены вопреки этим правилам.

Казахстан и Таджикистан пошли другим путем и не увязали свое членство в ВТО с получением неограниченного РНТО. В январе 2025 года вопрос с режимом в отношении Казахстана может быть рассмотрен Конгрессом США, и не факт, что нашим партнерам не предложат чем-то заплатить за нужное им решение. Растущее сотрудничество Казахстана и России откровенно раздражает американские власти — и эта тема может появиться в поле зрения Конгресса в контексте предстоящих дебатов.

Азербайджан, Узбекистан, Туркменистан и Белоруссия пока переговоры о членстве в ВТО не завершили. Они находятся в американском списке стран с неурегулированным торговым режимом, и у них есть хорошая возможность решить проблему с торговой дискриминацией со стороны США в рамках процесса присоединения к организации. В этой четверке наших соседей ближе всех к цели находится Узбекистан, его присоединение может состояться уже через полтора года.

Неурегулированный торговый режим вовсе не является безобидным для торговли. Он создает высокую степень неопределенности, которая вредит инвесторам и экспортерам, но главная, связанная с ним проблема вытекает из других законов США, также касающихся нерыночного статуса экономики.

Сейчас в американском списке стран с «нерыночной экономикой» для целей антидемпинговых расследований: Армения, Грузия, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Китай и Вьетнам; среди стран, не являющихся членами ВТО,— Азербайджан, Белоруссия, Туркменистан, Узбекистан. Россию американцы вернули в этот список после начала СВО, особо не утруждая себя доказательствами.

Статус страны с нерыночной экономикой позволяет Минторгу США при проведении антидемпинговых процедур не учитывать издержки, понесенные экспортером в этой стране. Вместо этого учитываются издержки при производстве аналогичного товара в третьих странах, которые, как правило, сильно завышаются. Как результат, конкурентные преимущества экспортера не принимаются во внимание, и процедуры заканчиваются высокими антидемпинговыми пошлинами.

Указанный метод противоречит положениям соглашений ВТО, в соответствии с которыми «издержки обычно рассчитываются на основе учетных документов экспортера или производителя, в отношении которого ведется расследование». Россия успешно оспаривала некоторые элементы этого статуса в ВТО, но пока не смогла довести процедуру до конца из-за приостановления работы апелляционного органа. Китай, который несет от этого статуса несопоставимо большие потери, оспорить свой статус не смог — виной тому его специфические условия присоединения к ВТО. Китай согласился тогда взять обязательство, которое впоследствии было расценено в ВТО как согласие Пекина на дискриминацию при антидемпинговых расследованиях.

Процедура изменения статуса носит политический характер: в рамках пересмотра нерыночного статуса Китая (2017) оценке подвергалась руководящая роль Коммунистической партии КНР и ее влияние на экономические результаты. При оценке нерыночного статуса экономики Белоруссии (2020) Минторг США оценивал, в частности, степень обеспечения в стране верховенства права и свободы избирательных прав. При трансформации российского статуса из рыночного в нерыночный Минторг США оценивал в качестве нерыночных элементов призыв сотрудников российских компаний на военную службу, осуществление кибератак на государственные органы и компании США, а также решения властей о необоснованном задержании американских граждан.

Оспорить решение Минторга США о статусе экономики в американском суде нельзя. Можно оспорить в ВТО, но для этого Узбекистану, Белоруссии и другим торговым партнерам РФ нужно вступить причем с тщательно выверенными обязательствами. Статус можно попробовать пересмотреть, написав соответствующее заявления в Минторг, но, как мы видим из практики, шансы на успех невелики.

Сейчас пересмотром своего статуса занимается Армения. Поводом стало введение Вашингтоном 26-процентных антидемпинговых пошлин на фольгу, производимую в Армении дочкой российского «Русала». Пересмотр длится уже ровно год и вряд ли закончится в ближайшие месяцы.

Американское изобретение нерыночного статуса давно подхвачено другими — ЕС десятилетиями применял специальный режим исчисления антидемпинговых пошлин в отношении российских удобрений и металлов, существенно сокращая доходы от их продаж и сопутствующие инвестиции. Аналогичные инструменты применяются Мексикой, Австралией и некоторыми другими странами. В основе претензий ЕС — разные производственные издержки прежде всего на энергию в России и в ЕАЭС. В последние два года эта разница существенно увеличилась из-за отказа ЕС от закупок газа и других ресурсов в России. Это может стать поводом для введения дополнительных ограничений в дополнение к санкциям.

Но главные угрозы связаны не с этим. Экологические программы крупнейших мировых игроков, включая прежде всего ЕС, США и Китай, автоматически приводят к росту разницы в производственных издержках, а значит и к различиям в конкурентоспособности. Например, на такую корректировку нацелено намерение ЕС заставить мир отказаться от пластика в рамках переговоров по специальному соглашению ЮНЕП: пластик производится из нефти и газа, которых у ЕС мало, а у других — много. Значит, издержки надо выровнять, например, через запреты в торговле или через жесткие экологические требования, либо через дополнительное налогообложение импорта.

Пограничный корректирующий углеродный механизм, в рамках которого с 2026 года с импорта в ЕС растущего числа товаров будет взиматься особый налог, как раз создан для того, чтобы компенсировать разницу в производственных издержках внутри ЕС и вовне. Он работает так же, как особая антидемпинговая пошлина для стран с нерыночной экономикой и точно так же отрицает естественную конкурентоспособность торгующих с Евросоюзом стран. Брюсселю на самом деле неважно, что ваше государство посадило миллион деревьев, чтобы увеличить объем поглощения углерода.

Главное для него — чтобы издержки вашего конкретного предприятия были не меньше издержек конкретного предприятия ЕС. Это в конечном счете будет подталкивать вас к отказу от использования углеводородов, которых у вас много, а у ЕС мало, и больше не будет. Иначе же в дополнение к нерыночному статусу вы рискуете получить статус экологически неблагополучной страны, который будет сопровождаться дополнительными пошлинами на ваши товары.

Ситуация пока не является безвыходной. Помочь могли бы правила ВТО. При всех проблемах функционирования этой организации она остается единственной правовой основой многосторонней торговой системы. Нужно добиваться выполнения этих правил, перезапустить систему принуждения к выполнению обязательств, бороться с размыванием правил, в том числе в рамках присоединений к ВТО наших партнеров в регионе. Возможно, тогда мы не будем отмечать и очередной юбилей поправки Джексона—Вэника.

Этот текст — часть нового проекта ИД «Коммерсантъ», посвященного трендам бизнеса и финансового рынка. Еще больше лонгридов с анализом ключевых отраслей российской экономики, экспертных интервью и авторских колонок — на странице Review.

Максим Медведков