Новые законопроекты могут лишить ЦБ самостоятельности
В четверг вечером Государственная дума приняла в первом чтении новый вариант закона "О банках и банковской деятельности в Российской Федерации". Интересно, что принятие этого законопроекта состоялось "поперед батьки" — прежде основополагающего закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)".
Ситуация с двумя банковскими законопроектами, трактовавшаяся наблюдателями всякий раз по-новому, наконец определилась к концу недели. В четверг подкомитетом Госдумы по банкам был вынесен на первое чтение закон "О внесении дополнений и изменений к закону 'О банках и банковской деятельности в Российской Федерации'". Председатель подкомитета Павел Медведев с жаром призвал депутатов принять закон, содержащий изменения немногочисленные, но необходимые. В них, в частности, предусматривается ответственность коммерческих банков перед своими клиентами за предоставление неполной информации (подлежащей огласке), подробнее регламентируется процедура заключения договора между банком и клиентом (с установлением сроков осуществления платежей и запрета на изменение процентной ставки по депозитам в случае, если обратное не оговаривается особо). По словам Павла Медведева, отныне местные органы власти смогут избирать уполномоченные банки только на конкурсной основе.
Со своей стороны, Виктор Геращенко обратился к депутатам с просьбой не ставить телегу впереди лошади и сначала обсудить закон о ЦБ, а затем о коммерческих банках, поскольку их статьи должны четко корреспондироваться. На призыв председателя ЦБР (а также на письмо президента в Думу) представители комитета возразили, что поправки требуются срочно и не нарушают гармонии с еще недописанным законом о ЦБР. Затем парламентарии проголосовали за принятие закона о банках и банковской деятельности в первом чтении.
Если вернуться к хронологии событий, то необходимо сказать, что с прошлого понедельника руководители Центрального банка России стали ежедневными гостями подкомитета Государственной думы по денежно-кредитной политике и деятельности Центрального банка. Предварило эти многочисленные визиты представителей ЦБ заседание бюджетно-финансового комитета, где банкирам было предложено разом одобрить авторский проект закона о ЦБ, подготовленный председателем соответствующего подкомитета Борисом Федоровым.
К этому моменту Банк России, не имеющий права самостоятельной законодательной инициативы, по поручению президента подготовил свой вариант закона о внесении изменений и дополнений к закону. В конце апреля проект ЦБ был направлен в правительство, а в конце прошлого месяца — президенту России для представления в Думу.
Понедельник в думском комитете прошел под знаком сокрушительной критики законопроекта Бориса Федорова в целом. Аргументы банкиров смягчили парламентариев, убедив их в некорректности принятия закона о Центробанке без предварительного его обсуждения с представителями ЦБ. Тогда родилось решение создать совместную комиссию для постатейного обсуждения проекта Бориса Федорова.
Конструктивность обсуждений авторского проекта в подкомитете Думы с участием председателя ЦБ Виктора Геращенко и его зампредов Арнольда Войлукова, Александра Хандруева и Татьяны Парамоновой, а также самого руководителя комитета была достигнута лишь после просьбы главы ЦБР временно отвлечься от основного спорного вопроса — о формировании новой структуры управления ЦБР — и заняться прочими разделами предложенного закона. Таким образом, конкурирующим сторонам удалось перевести обсуждение в мирное русло и даже пойти до известной степени друг другу на уступки. К четвергу согласованными оказались практически все разделы закона, выдвигаемого комитетом, кроме злополучного раздела об управлении ЦБР.
Что касается проекта закона о Центральном банке, созданного усилиями Бориса Федорова (вернее, второй его версии), то следует учесть, что с законопроектом самого ЦБ его сравнивать практически невозможно (разве что по отдельным разделам и статьям), поскольку в основу этих документов заложены принципиально разные концепции. Первый задумывался как закон прямого действия, упраздняющий положения устава Банка России и устраняющий возможность трактовки закона о ЦБ через подзаконные акты. Именно "прямота" закона всячески превозносится сторонниками Бориса Федорова как основное достоинство. Однако, с точки зрения маститых юристов комитета, формулирование закона, рассчитанного на прямое действие, противоречит традициям России, где принято пользоваться общими законами, которые сопровождаются подзаконными актами, детализирующими их. Таким образом, устав Банка России следует рассматривать в качестве некоего правового кодекса.
Различие подходов естественным образом привело к тому, что вариант закона Бориса Федорова содержит 149 статей, а
версия Банка России всего 40. Проект ЦБ ставил себе целью не новаторскую переделку закона, но усовершенствование ныне действующего с учетом сложившихся реалий. Неудивительно, что он по-прежнему декларативен и по существу определяет основные постулаты, давая ЦБР на переходном этапе возможность проведения политики быстрого реагирования, позволяя приспособиться к быстро меняющимся условиям без вступления в противоречие с пунктами закона, носящими частный характер.
Если же решиться сравнивать содержательную сторону законопроектов, то поневоле придется вернуться к вопросу о структуре управления Банка России как ведущему элементу авторского закона Бориса Федорова.
Он существенно расширяет управляющее звено Банка России, вводя своего рода двухуровневую систему. Главным органом провозглашается совет управляющих банка. Туда, помимо председателя и пяти его заместителей, входят еще шесть членов. Секстет избирается из граждан России — "авторитетных специалистов в области банковского дела, финансов, торговли, промышленности, сельского хозяйства, финансово-экономической науки, не занимающихся активной политической деятельностью". К участию в совете управляющих приглашаются члены совета второго уровня (совета директоров банка), а также — "с правом совещательного голоса" — пять руководителей территориальных управлений ЦБ "в порядке ротации". В заседаниях совета управляющих могут принимать участие министр финансов и другие члены правительства. Одиннадцати ведущим мудрецам, по замыслу законодателей, предстоит принимать решения по ключевым вопросам стратегии ЦБР. Решения будут приниматься большинством голосов, которое, как указано выше, приходится на шестерых приглашенных руководителей. Претенденты в "высший" совет выдвигаются без учета ходатайства банкиров ЦБ по предложению членов Федерального собрания, правительства, банковских ассоциаций и союзов.
Оперативное руководство банком осуществляется коллегиальным органом из 15 членов — советом директоров ЦБР. В него планируется включить председателя ЦБ, зампредов, руководителей департаментов банка. Кандидатами на эти посты не могут быть представители законодательных органов власти обоих уровней или члены правительства.
Не получают права войти в оба совета акционеры коммерческих банков и кредитных учреждений. (Последний запрет, по мнению экспертов Ъ, обходится с легкостью тридцатью дедовскими способами.)
Следует отметить, что к компетенции совета управляющих почему-то оказались отнесенными не только кардинальные вопросы, но и регламентация повседневной жизни банка. Этот орган, по замыслу разработчиков, определяет основные направления денежно-кредитной политики, дает заключения по проектам законов, затрагивающих денежно-кредитные, финансовые и валютные вопросы, утверждает структуру годового баланса и сам баланс ЦБ РФ, а также распределение прибыли ЦБ, предлагает аудитора, устанавливает вознаграждение председателя ЦБР, рассматривает смету расходов ЦБ на год, утверждает порядок работы обоих советов. Кроме того, в ведении главного совета оказываются вопросы открытия и закрытия учреждений ЦБ, о минимальном размере собственных средств коммерческих банков и величине резервных требований, о размере фондов против сомнительной задолженности, об изменении процентной ставки ЦБ, об участии в международных организациях и покупке недвижимости для нужд ЦБР, о выпуске и изъятии банкнот, об условиях оплаты труда, приема на работу и увольнения сотрудников Банка России, условиях внутреннего распорядка ЦБР и пр. После этого остается добавить одно: в отличие от председателей коммерческих банков, председатель ЦБР становится в своем "доме" не хозяином, а гостем.
Вышеописанными функциями перечень полномочий совета управляющих не исчерпывается. Его продолжение разбросано по всем прочим разделам законопроекта. Так, председатель банка в парламенте приносит присягу на исполнение данного закона и отвечает за его исполнение (что непросто сделать, поскольку первые же обсуждения выявили в нем противоречия и несообразности). В этой связи экспертам Ъ небезынтересно узнать, почему глава ЦБР должен присягать в верности только одному закону РФ и как бы отреагировал год назад Борис Федоров на предложение поклясться на "Положении о Министерстве финансов".
В законе Бориса Федорова декларирована независимость ЦБР от исполнительной и законодательной властей при сохранении подотчетности парламенту. На деле же, как уже становится очевидным, вышеприведенная структура управления Центробанком подвергает его жизнь огромному количеству разнообразных влияний, превращая его из рабочего органа в дискуссионный клуб по интересам. Хотя предлагаемый закон вскользь упоминает об обязанности членов советов хранить банковскую тайну ЦБ, по-настоящему этот вопрос попросту не поднимается. Однако каждому коммерческому банкиру известна простая истина: хочешь сохранить конфиденциальность — ограничь доступ к информации даже очень порядочных лиц.
Самой удивительной чертой в этой войне законов является полное отсутствие участия представителей российского правительства и президента. Ведь именно их политику (с одобрения Госдумы) предстоит проводить в жизнь Центральному банку России. Устранение правительственных органов и президентских структур от обсуждения судьбоносных вопросов государственной финансовой политики вызывает у экспертов Ъ глубокое изумление.
Окончательный проект закона о Банке России Госдума планирует вынести на первое чтение в грядущую среду. Тогда же станет ясно, удастся ли ЦБР избежать уготованной ловушки.
Основные положения закона о ЦБР по проекту ЦБР
Совет директоров Банка России правомочен решать все вопросы управления Банком России, отнесенные к ведению Банка России законодательными актами Российской Федерации.
Совет директоров Банка России возглавляется председателем Банка России, который несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Банк России задач и функций.
При Банке России действует консультативный совет, состоящий из представителей администрации президента Российской Федерации, банков, кредитных учреждений и их союзов, а также ученых и специалистов.
Положение о Консультативном совете и персональный состав членов Консультативного совета по согласованию с правительством Российской Федерации представляется Банком России на одобрение Государственной думы Федерального собрания.
ВЫНОС 2 Основные положения закона о ЦБР по проекту Бориса Федорова
Высшим органом Банка России является совет управляющих Банка России — коллегиальный орган, определяющий основные направления политики и деятельности Банка России.
Кандидатуры на должности членов совета управляющих, исключая заместителей председателя Банка России, для рассмотрения президентом могут выдвигаться членами Федерального собрания, правительством, ассоциациями и союзами банков и кредитных учреждений.
Заседания совета управляющих назначаются председателем Банка России или по требованию не менее трех членов совета.
Расходы по деятельности совета управляющих несет Банк России.
Оперативное руководство и управление Банком России осуществляется коллегиальным органом — советом директоров из 15 членов.
ЕЛЕНА Ъ-МАКОВСКАЯ