Пенсионные фонды множатся, как грибы после дождя. Но законодательного обеспечения для них нет — и пока неясно, каким оно будет и как они с ним уживутся
Государство высвобождает нишу
Проблемы негосударственных пенсионных фондов (НПФ) занимают все большее число людей. Помимо тех сравнительно немногих бизнесменов, которые уже действуют или намерены действовать в этой новой для нас сфере бизнеса, этой проблематикой все больше интересуются широчайшие круги возможных клиентов НПФ: как частных лиц, будущих пенсионеров, так и работодателей — сотрудничество с пенсионными фондами (не всегда только с титульными намерениями) сулит предприятию немало разнообразных выгод.
Нет никаких сомнений в том, что такой интерес в предстоящие месяцы будет нарастать. И дело не в том, что система дополнительного пенсионного обеспечения является неотъемлемым атрибутом нормальной рыночной экономики, а во вполне прагматических соображениях.
По сведениям Пенсионного фонда РФ, за последний год средний уровень пенсий снизился по отношению к зарплате в два раза: ныне пенсия составляет в среднем 22-25% от зарплаты, тогда как год назад — 50%. (Госкомстат приводит иные данные: на 01.01.91 г. этот показатель составлял 38%, на 01.04.94 г. — 32%.) Средняя заработная плата в течение 1993 года увеличилась в 13 раз, а пенсии выросли только в 8 раз. (Правда, на прошлой неделе была произведена индексация пенсий в 1,51 раза, однако теперь Пенсионному фонду РФ не хватает на выплату пенсий 3 трлн руб., которые придется либо печатать, либо выклянчивать из трещащего по швам бюджета.)
В одном из своих выступлений заместитель председателя правления Пенсионного фонда РФ Михаил Люблин подчеркнул, что в стране идет процесс старения населения, в результате чего количество пенсионеров за прошлый год увеличилось на миллион и составило 36,7 млн человек — более четверти населения России. Это ставит сложнейшие проблемы как перед государством, так и перед плательщиками взносов в государственный пенсионный фонд.
(В скобках отметим неизбежное следствие: пенсионный возраст будет увеличиваться — по-видимому, до 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. По планам Пенсионного фонда РФ, это состоится в 2003-2010 годах. Кроме того, по слухам, в ближайшее время будет устранено одновременное получение пенсии и зарплаты. Однако человек, продолжающий работать, но перешедший по старости на работу с более низкой оплатой, будет получать за счет пенсионных выплат добавку, компенсирующую ему потери по сравнению со старой зарплатой. К тому же вскоре планируется отменить все льготные пенсии — блокадникам, ветеранам войны, афганцам и т. д: они составляют сейчас до 25% общего количества пенсий.)
Крайне сомнительна и эффективность системы государственного пенсионного обеспечения. Ведь не всякому пенсионеру объяснишь, почему, если двое работающих (в России работает примерно половина населения) отчисляют в его пользу (пенсионеров — примерно четверть) по 28% своего заработка, пенсия его составляет не 56% средней зарплаты, а лишь 25%. Ах, вы бюджет дотируете...
Картина, что и говорить, безрадостная. Государство очевидно не справляется с пенсионной задачей. И нежелание властей переложить часть пенсионного бремени на плечи самих пенсионеров и их работодателей представляется странным.
В чем мы видим это нежелание, спросит читатель? В крайней медлительности нормотворчества по этой части. А ведь ясно, что в отсутствие разумных законодательных рамок вся эта столь многообещающая сфера бизнеса — негосударственное пенсионное обеспечение — неизбежно расплодит более или менее лихих жуликов и в результате дискредитируется быстро и надолго. Серьезным же НПФ затянувшаяся ситуация "беззакония" явно не благоприятствует. По мнению самих фондов, каким бы ни оказался будущий закон о НПФ, не менее чем половине уже работающих фондов придется изменять учредительные документы. Больше того: как увидит читатель, в нынешнем законодательстве есть заковыки, сильно затрудняющие исполнение пенсионными фондами своих задач. Но давайте обо всем по порядку.
НПФ: от рождения до сего дня
Итак, 17 сентября 1992 года президент России издал на редкость лаконичный указ #1077 "О негосударственных пенсионных фондах". Указ установил, что негосударственные пенсионные фонды могут создаваться, что они не вправе заниматься коммерческой деятельностью, что инвестиции должны осуществляться ими через специализированные компании по управлению активами. При Минсоцзащиты было велено создать инспекцию негосударственных пенсионных фондов, которая бы занималась лицензированием фондов и компаний. Далее, для обеспечения защиты пенсионных взносов должна была быть создана Межведомственная комиссия по оценке рисков НПФ.
Ну и стандартные указания: заинтересованным ведомствам подготовить в три месяца проекты Положения о негосударственных пенсионных фондах и компаниях по управлению активами НПФ, Положение об инспекции НПФ и т. д; правительству также в три месяца представить предложения о возможных налоговых льготах.
Новая отрасль бизнеса сулила прекрасные перспективы (см. Ъ #49 от 13.12.93 г.). И пенсионные фонды стали возникать один за другим. И оказались практически бесхозными.
Окинем их беглым взглядом.
Инфраструктура НПФ. Создана Инспекция пенсионных фондов: ее штат утвержден постановлением правительства от 19 июня этого года. Однако инспекция все еще не начала функционировать. До сих пор для того, чтобы получить право работы в качестве пенсионного фонда, нужно было заручиться разрешительным письмом Минсоцзащиты — а многие фонды обходятся и без него, что и неудивительно, так как фактически никакого надзора за ними не осуществляется.
На рынке уже работают общественные организации и консультационные фирмы. Из организаций отметим Ассоциацию развития НПФ, которая проводит информационно-консультационные семинары и занимается лоббисткой деятельностью. Что касается консультационных фирм, то перечислим четыре из них: агентство P&A Consulting, созданное при Ассоциации пенсионных фондов (совместно с ассоциацией проводит семинары и оказывает широкий спектр консультационных услуг, в том числе и по актуарным расчетам), агентство "АКДИ" при газете "Экономика и жизнь" (занимается организацией семинаров), фирма "Оборот" (тесно связана с Минсоцзащиты, занимается проведением консультаций и подготовкой законопроектов) и консультационное агентство "Скейт-Пресс" (оказывает консультационные услуги и выпускает информационный бюллетень о пенсионных фондах).
По данным P&A Consulting, в настоящее время на рынке функционирует около 300 пенсионных фондов. Из них в форме ассоциации создано около 5%, смешанного товарищества — 20% (отделения РСПФ), ТОО — 25%, АООТ — 5%, АОЗТ — 30%, некоммерческой организации — 15%.
Законодательство, регулирующее работу НПФ, в сущности, отсутствует — одни дыры. Укажем наиболее заметные.
Прежде всего, до сих пор законодательно не определено, что это, собственно, такое — дополнительное пенсионное обеспечение, чем оно отличается от страхования или от банковских вкладов. На практике НПФ занимаются чем угодно: и пенсионным страхованием, и привлечением средств по тривиальным накопительным банковским схемам, и пенсионным обеспечением в обмен на право наследования жилья, и проч. По данным P&A Conslting, около 80% всех НПФ зарегистрированы по закону "О предприятиях и предпринимательской деятельности", около 15% (в основном в Москве) — на основании Положения о некоммерческих организациях, и 5% — на основании закона "О страховании". Но ведь пенсионное обеспечение подразумевает выплату именно пенсий, а не страховых выплат, процентов по вкладам и пр. А пенсия выплачивается либо при достижении пенсионного возраста, либо при потере трудоспособности. Все же досрочные (до наступления пенсионного возраста) пенсии относятся скорее к пенсионному страхованию.
Организационно-правовая форма НПФ. Напомним, указ #1077 установил, что НПФ не вправе заниматься коммерческой деятельностью — то есть должны создаваться как некоммерческие организации. (Правда, не все толкуют этот пункт указа однозначно: например, исполнительный директор Республиканского пенсионного фонда Олег Жуковский не считает, что все НПФ обязаны регистрироваться в форме некоммерческой организации.) А закона о некоммерческих организациях у нас до сих пор не существует. В отдельных регионах (Москва, Брянская область) местные власти утвердили свое Положение о некоммерческих организациях, и в этих регионах пенсионным фондам повезло более всего: после принятия законодательства о пенсионных фондах, этим фондам не придется переворачивать свои учредительные документы с ног на голову. К сожалению, этого не скажешь о пенсионных фондах в других регионах.
Кстати, недавно в Торгово-промышленной палате состоялось обсуждение законопроекта о некоммерческих организациях. Похоже, разработчики проекта вообще не знали о существовании пенсионных фондов, а если и знали, то плохо представляли, чем они занимаются. Понятие "фондов" заменено в законопроекте понятием "поручительских организаций": дескать, название "фонд" — сугубо коммерческое. Но ведь в поручительских организациях не предусмотрено членства, а значит, и участников. В разделе о доходах сказано, что "доходы некоммерческой организации не могут изыматься учредителями и членами (участниками)". Тем самым получение пенсий участниками пенсионного фонда автоматически запрещается.
А теперь представим себе, что вы все-таки создали пенсионный фонд — пусть и не в виде многострадальной некоммерческой организации: закон примут не скоро, а пока в качестве пенсионного фонда по идее могут работать фирмы любой организационно-правовой формы. Теперь хорошо бы начать привлечение средств. До недавнего времени это совершенно не возбранялось. Но в июне Борис Ельцин, разозленный большим количеством некорректной рекламы, призывающей сдать свои средства в организацию Х под баснословные проценты, издал указ о защите интересов инвесторов. В пункте 2 указа сказано: "Установить, что юридические лица могут осуществлять привлечение ... денежных средств граждан и юридических лиц ... при наличии соответствующей лицензии, предусмотренной законодательством Российской Федерации для банков и кредитных учреждений или страховщиков или инвестиционных институтов". Пенсионные фонды, как несложно заметить, не попадают ни под одну из этих категорий. Таким образом, в указе не оговорена возможность работы фонда даже при наличии лицензии Инспекции по пенсионным фондам. Шансы привести деятельность пенсионных фондов, привлекающих свободные денежные средства, в соответствие с положениями указа до 1 января 1995 года (как это в нем предписано), представляются проблематичными.
Инвестиционная политика. Указ #1077 декретировал необходимость осуществления инвестиций фонда через управляющую компанию. Между тем, по данным P&A Consulting, около четверти всех пенсионных фондов осуществляют инвестиции самостоятельно. Вообще, вопрос с управляющими компаниями является весьма и весьма тонким. Очевидно, что управляющая компания НПФ должна осуществлять самые разнообразные виды инвестиций, и, в частности, работать на рынке ценных бумаг. Между тем, только работой на рынке ценных бумаг ограничиться нельзя, так как длинные деньги, которые аккумулируют НПФ, должны инвестироваться и в долгосрочные активы, и быть задействованы в долгореализуемых инвестиционных проектах.
Но тут начинается самое интересное. Дело в том, что в 78-ом постановлении Совмина ("Положение о ценных бумагах и фондовых биржах") сказано, что работа инвестиционных институтов на фондовом рынке является исключительным видом деятельности, то есть невозможна работа одной и той же компании по управлению активами на фондовом рынке и, скажем, на рынке недвижимости: "Положение о лицензировании на рынке ценных бумаг в качестве инвестиционных институтов" грозит приостановлением или отзывом лицензии в случае "выявления фактов совмещения деятельности в качестве инвестиционного института с иными видами деятельности". Единственное исключение постановление #78 делает для банков, но банки, скорее всего, не получат право выполнять функции компаний по управлению активами НПФ из-за необходимости демонополизации финансовой деятельности.
Новые законопроекты
Нельзя сказать, что власти вовсе не озабочены проблемами НПФ. Количество совещаний по этому поводу в последнее время резко увеличилось, количество законопроектов — тоже. Вот и в конце прошлой недели в Федеральном собрании состоялось открытое совещание, посвященное обсуждению проектов закона о деятельности негосударственных пенсионных фондов. На нем рассматривалось три законопроекта: два варианта, подготовленных Минюстом, и один, разработанный при участии Ассоциации развития пенсионных фондов, Минэкономики и Минсоцзащиты (далее мы называем его проектом Минэкономики).
Организационно-правовая форма НПФ. Во всех трех законопроектах закреплено положение, что фонд является некоммерческой организацией, при том, что (повторим еще раз) никакого универсального закона о некоммерческих организациях не существует, и лишь в отдельных регионах разработаны собственные положения.
Исключительность деятельности. В обоих проектах Минюста закреплена исключительность деятельности пенсионного фонда в качестве такового.
Государственная и негосударственная пенсия. Хотя во всех законопроектах сказано, что система НПФ функционирует независимо от системы государственного обеспечения, в проекте Минэкономики есть блестящее высказывание о том, что граждане имеют право на использование обязательных отчислений в Государственный ПФ в качестве взносов в НПФ, сохраняя при этом права на государственное пенсионное обеспечение.
Инвестирование активов. Согласно проектам Минюста, фонды обязаны осуществлять деятельность через управляющие компании, положение о которых должно быть утверждено правительством (еще одна затяжка времени). Кроме того, фонд учреждает от имени собственника доверительное управление имуществом (активами фонда) с компанией по управлению активами. Таким образом, в законопроектах Минюста существует ссылка на еще два пока несуществующих понятия — доверительное управление имуществом (закон о трасте до сих пор не принят, а декабрьский указ президента распространяется исключительно на акции приватизированных предприятий) и компания по управлению активами НПФ.
Гарантии участникам НПФ. В проектах Минюста оговорено, что НПФ обеспечивает страховую защиту участников фонда через Федеральный страховой фонд (который пока не создан и вряд ли будет создан — подробнее об этом мы расскажем ниже). Это означает, что часть активов пенсионные фонды будут перечислять в резервы страхового фонда, что, разумеется, повысит надежность, но снизит доходность накоплений. Кроме того, согласно проектам, страховой тариф и порядок внесения платежей в Федеральный страховой фонд устанавливается инспекцией НПФ по согласованию с Межведомственной комиссией по оценке рисков инвестиций НПФ — еще один пока не созданный орган.
Налогообложение. Согласно проектам Минюста, взносы в пенсионные фонды, которые осуществляют юридические лица, освобождаются от налогообложения до 10% от затрат, направляемых на оплату труда (в первом варианте законопроекта) или в пределах двух минимальных оплат в расчете на одного участника (во втором варианте). В проекте Минэкономики говорится, что часть зарплаты вкладчика, которую он вносит в пенсионный фонд, не облагается подоходным налогом, а облагаемая налогом прибыль предприятий-вкладчиков уменьшается на сумму взносов в НПФ (великолепный способ вообще не платить налог на прибыль и обналичивать деньги). В этой части второй вариант законопроекта Минюста представляется весьма разумным. Ведь у администрации предприятий, перечисляющих взносы за своих работников, имеется прекрасный рычаг порабощения оных: взносы за участников перечисляются без списка участников. А дальше, к моменту выплаты пенсий, администрация предприятия может дать кому-либо из работников право на пенсию, а кому-нибудь и не дать, распределив причитающуюся ему сумму между другими участниками. Тем самым, кстати, можно держать в узде не только отдельных работников, но и отделения и филиалы.
Кроме того, руководство предприятий таким образом может заниматься тривиальным отмывом денег, перечисляя средства из прибыли предприятия в пенсионный фонд на счета директора и его окружения. Вообще говоря, обязательная подача списка лиц, в пользу которых будут делаться взносы, должны была бы быть оговорена в законопроекте. Раз уж этого не сделано, то надо бы заложить скрытый регулятор в виде налоговых льгот, размер которых напрямую зависит от количества участников.
Что касается налогообложения пенсионных выплат, то проекты Минюста этот вопрос замалчивают, а в проекте Минэкономики говорится, что пенсионные выплаты облагаются подоходным налогом. Наконец, что касается налогообложения самих фондов, то в первом варианте законопроекта Минюста сказано, что инвестиционный доход, распределяемый по счетам участников, освобождается от налога на прибыль, во втором варианте об этом вообще ничего не сказано, а в проекте Минэкономики сказано, что инвестиционный доход и активы фонда не являются объектами налогообложения. Про доход сказано нечетко: непонятно, относится ли то же самое к инвестиционному доходу управляющей компании фонда. Важнее освободить от налогов активы фонда: если пенсионные взносы будут являться собственностью фонда, без этой оговорки они попадут под налогообложение.
Надзор за фондами. Во всех законопроектах говорится, что контроль за деятельностью фондов и компаний по управлению активами осуществляет Федеральная инспекция негосударственных пенсионных фондов, то есть самостоятельный федеральный орган. Инспекция, согласно проекту постановления правительства о ее функциях, должна лицензировать не только фонды, но и управляющие компании. Второй вариант законопроекта Минюста устанавливает, что размер инвестиционного дохода фонда не может быть меньше уровня рентабельности, устанавливаемого Межведомственной комиссией (она, видимо, будет семи пядей во лбу, чтобы в условиях скачущей инфляции определять необходимый уровень рентабельности и достаточно часто его корректировать).
Право на пенсию. Предусмотрено, что правом на получение пенсий, помимо участников фонда, имеющих право на государственную пенсию, обладают либо участники, достигшие пенсионного возраста, но имеющие недостаточный трудовой стаж, либо имеющие достаточный трудовой стаж, но не достигшие пенсионного возраста. При этом выплата пенсий в НПФ не может начаться ранее чем за 5 лет до достижения пенсионного возраста. Наконец, участникам фонда, пенсионные взносы за которых вносят юридические лица, выплаты могут начаться не менее чем через 5 лет.
Ограничение минимального срока для участников, взносы за которых платят юрлица (как правило, предприятия, на которых они работают), сделано для того, чтобы администрация не получала способ легкого обналичивания денег. Дело в том, что существует целый ряд фондов, которые выплачивают пенсии уже через несколько месяцев после начала приема взносов. Кроме того, взносы направляются в пенсионные фонды из прибыли, причем 3% оной в этом случае уже сейчас выводятся из-под налогообложения. Таким образом, администрация предприятия получает в свои руки действенный инструмент быстрого обналичивания.
Собственность на пенсионные накопления и средства фонда. В проектах Минюста вопрос о собственности пенсионных накоплений решен однозначно. Пенсионные накопления являются собственностью участника фонда. Тем самым фонды не будут вынуждены платить дополнительные налоги. В случае смерти участника фонда пенсионные накопления на его счете входят в состав наследственного имущества.
По мнению экспертов "Скейт-Пресс", этот пункт означает, что фонды или не смогут выплачивать пожизненные пенсии, или смогут, но только очень маленькие. Дело в том, что при наследовании не может быть солидарной ответственности, то есть когда участники, пережившие срок, в течение которого пенсия может платиться из средств на его пенсионном счете, получают пенсию за счет остатков на счетах недоживших участников. Правда, при отсутствии солидарных схем платить пожизненную пенсию возможно, но небольшую — например, выплачивая участнику не накопленную сумму, а только инвестиционный доход, начисленный за период получения пенсии. Существуют еще несколько схем выплат пожизненных пенсий без солидарной ответственности, однако они весьма сложны.
В проекте Минэкономики содержится более гибкая, на наш взгляд, формулировка: средства могут принадлежать участникам фонда или самому фонду, а также быть смешанной собственностью (например, в течение периода накопления принадлежать фонду, а с какого-то времени — участнику). Средства, являющиеся собственностью участников фонда, наследуются в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Что касается собственных средств фонда, то они, в частности,
формируются за счет части инвестиционного дохода. Тем самым законопроект не предусматривает предельного вознаграждения управляющей компании (как это было сделано в случае с ЧИФами), и НПФ сможет забирать на покрытие административных издержек, по идее, чуть ли не весь инвестиционный доход.
Почему же так долго не принимаются законы...
Во многом в этом виноват подписанный в спешном порядке Указ президента #1077. Все нынешние законопроекты пытаются подогнать под этот указ (хотя закон по своему статусу может отменить пункты указа). Попытки подогнать закон о пенсионных фондах под указ президента представляются, мягко говоря, нерациональными. По мнению эксперта "Скейт-Пресс" Дмитрия Зайцева, у законодателей есть возможность создать юридически более сильный документ, позволяющий отменить три основных препятствия для работы НПФ, заложенных в президентском указе:
— "некоммерческость", ставящая НПФ в один ряд с благотворительными организациями и заставляющая учредителей некорректно использовать привлеченные средства, вместо того чтобы законно получать доход вместе с участниками фонда;
— обязательность управляющих компаний, автоматически вводящая двойное налогообложение и не дающая фонду права защитить своих вкладчиков от наплевательского отношения компаний к их деньгам;
— наконец, индивидуализация учета, которая в случае, если средства являются собственностью участников, фактически ведет к обязательному наследованию остатков пенсионных накоплений и напрочь отсекает огромный кусок рынка услуг НПФ, связанный с использованием пенсионных схем с солидарной ответственностью и "нормальных" пожизненных схем. Если же средства являются собственностью фонда, то пожизненные схемы при этом возможны, однако средства будут попадать под как минимум двойное налогообложение.
В нынешних условиях НПФ поставлены в явно невыгодные условия по сравнению с банками и страховыми компаниями, поскольку не могут плодотворно осуществлять услуги, отличающие их от прочих финансовых институтов. Основной же причиной создания такого большого количества НПФ является малый объем обязательств в первые 10-15 лет.
По мнению представителей ряда пенсионных фондов, которые просили на них не ссылаться, основные недостатки в указе — плод деятельности иностранных консультантов. Дело в том, что этот указ был подготовлен при тесном участии г-на Колланда — представителя организации Commonwealth & Community Consultants Ltd. Г-н Колланд был главным идеологом реформы системы пенсионного обеспечения в Чили и, по сути дела, перенес на российские реалии чилийский опыт.
В Чили в начале 80-х годов была произведена приватизация пенсионной системы. Государственная система пенсионного обеспечения перестала существовать, и выплатой пенсий занялись исключительно частные пенсионные фонды. Взносы в них стали обязательными. Из 12 созданных фондов два разорились, а 10 успешно функционируют и конкурируют между собой. Именно из чилийского опыта были взяты понятия о том, что фонд должен быть некоммерческой организацией и осуществлять инвестиции через управляющую компанию. Между тем, в Чили НПФ фактически исполняли госзаказ по сбору (обязательному) пенсионных взносов и передаче средств в управление. И фонды, и особенно компании по управлению активами находились под жестким контролем со стороны государства. Деятельность пенсионных фондов в какой-то мере финансировалась из бюджета.
Понятно, что в России приватизацию (id est ликвидацию) государственной пенсионной системы провести никто не даст, да и вряд ли это целесообразно в наших условиях. Ясно, что не пройдут и обязательные отчисления в НПФ. Слепо копировать чилийскую систему нельзя хотя бы по этим причинам.
... и как проходит их обсуждение
Это тоже немаловажный вопрос. Совещание в Федеральном собрании носило характер платной (вход был за деньги) публичной отчетности законодателей перед пенсионными фондами. Но обсуждались на нем устаревшие проекты. По непроверенной информации, на состоявшемся недели три назад закрытом совещании, которое проводил зампред правительства Юрий Яров, фактически было решено не создавать Федеральный страховой фонд, а в обсуждаемых законопроектах (по нашим сведениям, двухмесячной давности) это понятие фигурировало. Там же было предложено налоговые льготы для пенсионных фондов из законопроектов исключить, ибо они будут внесены в изменения закона о налогообложении (интересно, насколько затянется принятие еще и этого закона).
Таким образом, пенсионные фонды оказались в очень интересном положении. Мало того, что их деятельность сейчас носит полулегальный характер и после принятия закона половина всех фондов должна будет играть по совершенно новым правилам, так еще организаторы подобных совещаний предоставляют пенсионным фондам устаревшую информацию о законопроектах, лишая их хоть каких-то подсказок в этой игре без правил.
Что думают по этому поводу сами НПФ?
Владимир Косарев, заместитель директора Всероссийского открытого пенсионного фонда (этот красноярский фонд сейчас лидирует по величине активов) считает, что закон создается в то время, когда даже не выбраны основные направления развития и построения системы НПФ. Лучше было бы регулировать процесс отдельными правительственными документами, а не принимать закон второпях. Начинать надо с налоговых льгот для вкладчиков, ибо сейчас юридических вкладчиков привлечь нечем.
Олег Жуковский, исполнительный директор Республиканского НПФ, заявил, что чем делать сейчас плохой закон, лучше силами инспекции направлять существующий рынок в цивилизованное русло. Сначала надо пробивать законодательную базу, на основе которой потом можно будет сделать грамотный закон: закон о трасте, проработка проблемы собственности и т. п. Иначе закон о НПФ будет слишком воздушным. Инспекция должна обобщать имеющийся опыт и от нее должна исходить законодательная инициатива в принятии подзаконных актов.
ИГОРЬ Ъ-НИКОЛАЕВ