Эмиссия муниципальных ценных бумаг грозит переброской значительных сумм из резерва ЦБ в бюджеты регионов
Как стало известно Ъ, в Центробанке и Министерстве финансов — пока на неофициальном уровне — заметно активизировалось обсуждение судьбы и статуса бумаг муниципальных займов.
Причины, видимо, две. Первая — это взбудораживший денежные власти прецедент с акциями АО "МММ", по которым со ссылкой на политические соображения отовсюду стали требовать государственных гарантий.
Вторая — это мощная в последнее время тенденция к расширению масштаба муниципальных займов. Несколько городов — Санкт-Петербург, Нижний Новгород и Пермь — объявили недавно о намерении выпустить на рынок новые муниципальные ценные бумаги, объявляя их государственными. Аналогичные планы строят городские власти Москвы, Владивостока и многих иных городов, казна которых испытывает на себе последствия жесткой кредитно-денежной политики.
Напомним, что первопроходцем в области решения местных проблем с помощью облигационных займов выступила администрация Нижегородской области. В 1992 году ей удалось разместить ценные бумаги на общую сумму 5 млрд руб. В течение 1992-93 гг. подобные займы осуществляли администрации Новосибирской области, а также Сергиево-Посадского и Пушкинского районов Московской области. Однако объемы эмиссий были невелики — каждая из них не превышала 1 млрд рублей. К наиболее удачным примерам выпуска муниципальных облигаций следует отнести займы выпуска 1994 года Нижегородской администрации (на смену первому займу там пришел второй размером 100 млрд руб.), а также администрации городов Сосновый Бор и Ивангород. В конце июня был подписан договор между администрацией Ханты-Мансийского автономного округа и руководством банка "Югорский", в соответствии с которым банк выступит в качестве агента при размещении в начале 1995 года муниципального займа на сумму 100 млрд руб.
Органы местного самоуправления обычно не в состоянии выпустить высокодоходные бумаги. Компенсировать низкую доходность своих эмиссий местные власти пытаются, называя эти бумаги государственными, то есть придавая им вид очень надежных. К тому же бумаги, имеющие статус государственных, по законодательству получают три преимущества: госгарантии, льготы по налогообложению на доход и возможность их зачета в качестве активов, направленных в обязательные резервы банковских учреждений.
Однако с муниципальными бумагами, на наш взгляд, далеко не все очевидно. Поэтому применительно к ним стоит по порядку разобрать возможность получения именно этих трех льгот.
Госгарантии. Юридическое определение государственных бумаг дают два нормативные акта — постановление правительства о выпуске и порядке обращения ценных бумаг и закон о внутреннем государственном долге (он имеет высшую юридическую силу). По закону, к госбумагам могут быть отнесены те, которые выпускаются либо гарантируются правительством России, остальные могут выпускаться и обращаться на общих основаниях.
От имени государства эмитентом сегодня может выступать правоспособное юридическое лицо, а именно — Минфин. Надежность госбумаг, таким образом, обеспечивается, во-первых, собственностью, а во-вторых, возможностью эмитента на худой конец выпустить в обращение энное количество дензнаков либо собрать их посредством повышения налогов.
В то же время, согласно Конституции, помимо федерального уровня власти существуют органы власти субъектов федерации, входящие в РФ, и нижний уровень — местное самоуправление. К последнему относятся муниципальные органы власти. Стало быть, сегодня можно говорить о трех уровнях госсобственности и о трех вероятных уровнях эмиссии ценных бумаг, выпущенных дееспособными государственными структурами.
В связи с этим экспертам Ъ (да и не только им) не вполне понятно, что обозначает, к примеру, словосочетание "муниципальные облигации Санкт-Петербурга", если этот город относится к числу субъектов федерации.
Аналогичные бумаги, выпущенные правительством Москвы, вообще могут вызвать полную сумятицу, поскольку в столице ни фактически, ни юридически не выделена федеральная собственность. При подобном раскладе возникает несоответствие ценной бумаги статусу эмитента (объем активов каждого из двух нижних уровней собственности меньше федерального).
Вопрос собственности приобретает значение, когда речь ведется об ответственности должника по своим обязательствам. Одновременно возникает и вопрос госгарантий.
По свидетельству главного экономиста управления ценных бумаг Центрального банка Екатерины Демушкиной, "если бумаги гарантируются правительством, то эта гарантия (поручительство, по гражданскому законодательству) возникает не в силу закона, а исключительно в силу договора, заключенного между поручителем и кредитором, но не с заемщиком". При этом для кредитора вообще предпочтительнее, чтобы в данном договоре содержалась запись о солидарной ответственности с заемщиком. Тогда поручитель отвечает перед кредитором по долгам заемщика напрямую. Если же подобной записи в договоре-поручительстве нет, то сначала заемщик отвечает перед кредитором своей собственностью, а уж потом, ежели ее окажется недостаточно, требования кредитора в части непокрытых обязательств удовлетворяет гарантирующая сторона (в данном случае — государство).
Как стало известно Ъ, специалисты ЦБ считают невозможной какую бы то ни было гарантию (индульгенцию) в отношении будущих выпусков ценных бумаг, ибо даже если в договоре с покупателем облигации будет предусмотрена солидарная ответственность с муниципалитетом, круг имущества, которым последний может гарантировать эмиссию, не всегда четко определен юридически, особенно в Москве. Кроме того, местные бюджеты, не имея возможности прибегнуть к денежно-эмиссионному источнику покрытия своих займов, могут пойти только путем знакомой всем "пирамиды", что увеличит риск по их бумагам.
Налоговые льготы. Естественно, что все потенциальные эмитенты, претендующие на придание их ценным бумагам статуса государственных, в первую очередь хлопочут о налоговых льготах. Эксперты ЦБ видят два пути решения возникающей юридической коллизии. Либо в налоговом законодательстве следует предусмотреть льготы, касающиеся налогообложения доходов по ценным бумагам, выпущенным всеми уровнями государственной власти (правда, армия льготников вряд ли порадует Министерство финансов), либо законодательно предоставить Минфину право самому относить те или иные категории бумаг к государственным.
По мнению заместителя начальника управления ценных бумаг ЦБ Константина Корищенко, льготы по госбумагам, даже по ГКО, — не слишком благоприятный фактор для развития рынка. Может быть, было бы разумней снять с ГКО льготы, повысив их доходность. Если же еще ряду бумаг будут предоставлены налоговые привилегии, это окончательно "продавит рынок", создав перекос в уровнях доходности, — считает он.
Резервирование. По словам представителей ЦБ, третье преимущество госбумаг — зачет в резервные требования — чревато неявной переброской денег из одних регионов в другие, поскольку "объем обязательных резервов в Банке России уменьшится ровно на ту же сумму, на которую для местных властей уменьшится стоимость обслуживания их задолженности".
Снижение же величины централизованных резервов в денежной форме, в свою очередь, как мы уже неоднократно писали, подрывает устойчивость банковской системы, которая сейчас и так не уж далека от кризиса.
В попытке получить разъяснения по вопросам резервирования Ъ обратился в Комиссию по ценным бумагам при президенте РФ. В ответ Ъ получил предложение от должностного лица Комиссии проконсультироваться ... за небольшую плату. По сведениям Ъ, представителям Нижнего Новгорода повезло больше: они получили от комиссии разрешение причислить свои муниципальные бумаги к числу государственных. Правда, остается вопрос, имеют ли эти — видимо, бесплатные — разъяснения силу закона?
НИКИТА Ъ-КИРИЧЕНКО, ЕЛЕНА Ъ-МАКОВСКАЯ