Минфин собирается вновь наступить на грабли, беря на себя всю полноту ответственности за происходящее на рынке ценных бумаг. Но зато и всю полноту власти...
Пожар во время наводнения
Когда разразился скандал вокруг АО "МММ", нашлась масса желающих обвинить во всех несчастьях, постигших публику, не кого-нибудь, а прямо правительство. Правительство, надо отдать ему должное, повело себя достойно: не бросилось сломя голову возмещать ущерб (как оно сравнительно недавно поступило в случае с "Техническим прогрессом"), но публично признало за собой действительно на нем лежащую долю вины. Да, российский рынок ценных бумаг действительно слабо регулируется, и даже законодательная база для такого регулирования практически отсутствует.
Закрывать эту внезапно обнаружившуюся лакуну принялись весьма характерным образом. Российские чиновники (в данном случае — из Минфина) сочли момент подходящим для того, чтобы раз и навсегда захватить всю полноту власти на рынке, подготовив проект постановления правительства "О совершенствовании государственного регулирования финансового рынка".
В последнее время Минфин совершенно не устраивала ситуация, когда финансовый рынок, на котором появились крупные капиталы, окончательно вышел из-под контроля этого ведомства. И министерство предприняло ряд шагов по укреплению своих позиций — в этом ряду и упомянутый проект. Он готовился (как и положено при захвате власти) в обстановке достаточно глубокой секретности и обсуждался только в узком кругу: дважды на совещаниях у Александра Шохина, затем — у Анатолия Чубайса. По сведениям Ъ, именно Чубайс настоял на том, чтобы проект все-таки был разослан на отзыв в заинтересованные ведомства. К моменту сдачи номера в печать (то есть в четверг) такая рассылка еще не была произведена, тем не менее обсуждение документа ожидалось на совещании у премьера в пятницу, 19 августа.
Конечно, нельзя исключить маловероятного, на наш взгляд, события: совещание у премьера могло одобрить проект до получения на него официальных отзывов. В таком случае читателю придется поменять в дальнейшем тексте сослагательное наклонение на изъявительное и читать уже не о проекте, а о вышедшем постановлении. Очень бы экспертам Ъ этого не хотелось — и не только из боязни затруднить читателя.
Краткое постановление...
Проект состоит из постановления как такового и приложений к нему.
Само постановление выглядит строго и солидно. Всем АООТ, имеющим уставный капитал свыше 50 тысяч минимальных зарплат (сегодня это чуть больше миллиарда) и более тысячи акционеров, предписано ежеквартально отчитываться в печатных СМИ тиражом не менее 50 тысяч — с чем можно только поздравить означенные СМИ. Фондовым биржам запрещено включать в листинги, а инвестиционным компаниям котировать ценные бумаги, эмитенты которых манкируют публикацией отчетов.
С одной стороны, проявлена забота о том, чтобы гражданам предлагалось на рынке что-нибудь надежное: Минфину велено до 1 октября представить в правительство "предложения по выпуску государственных ценных бумаг для граждан Российской Федерации" — с другой стороны, подумали и об ограждении граждан от всякого рода ненадежности: Департаменту налоговой полиции (совместно с тем же Минфином) велено представить предложения по преобразованию себя в Департамент налоговой и финансовой полиции с возложением на себя "функций контроля за соблюдением законодательства о ценных бумагах и пресечения незаконной деятельности юридических лиц на финансовом рынке и рынке ценных бумаг".
По поводу уже этих пунктов возможна дискуссия. Так, позволительно усомниться в том, что выпуск государственных ценных бумаг для граждан РФ является первоочередной задачей: в конце концов, к услугам оных граждан имеется Сбербанк. Гражданам не хватает элемента игры без риска особого проигрыша? Так депозитные ставки Сбербанка можно легонечко покачивать — чем будет хуже государственных ценных бумаг? Выпустите какие-нибудь "сертификаты на депозиты" — и пусть себе народ тешится, перепродает.
Что же до создания финансовой полиции, наделенной, судя по логике документа, правами вмешательства в оперативную деятельность субъектов фондового рынка, то тут дискуссия уже не только возможна, но и необходима. Впрочем, на самый худой конец с такой дискуссией можно и погодить до того момента, когда Департамент налоговой полиции сформулирует по этому поводу свои соображения. Судя по имеющемуся опыту, это займет не месяц и не два — время есть.
А вот с чем медлить нельзя, так это с обсуждением наиболее объемной части проекта — приложений. Ими предполагается внести изменения и дополнения в "Положение об акционерных обществах" (знаменитое 601-е постановление Совмина РСФСР) и в "Положение о выпуске и обращении ценных бумаг" (не менее известное 78-е постановление Совмина России).
Поскольку этими двумя документами по сути исчерпывается то самое "законодательство о ценных бумагах", которое будет поручено блюсти пресуществленному Департаменту, вносимые в них — после грандиозного скандала — изменения заслуживают самого пристального внимания. Тем более их много: 23 к одному положению, 26 — к другому.
... и длинные приложения к нему
Понятно, что многие из этих 49 поправок вполне разумны — и даже более того. Но мы, с позволения читателя, не будем о них говорить, сосредоточившись на нескольких пунктах, которые показались нам (и, как выяснится ниже, — не только нам) весьма сомнительными и даже угрожающими — и на нескольких зияющих пробелах в этом проекте.
Прежде всего, проект разрешает эмиссию и публичное размещение предъявительских ценных бумаг. Это смелое новшество вызывает сильное недоумение. Ясно, какое широкое поле открывается для самых разнообразных преступных деяний — и совершенно неясно, ради чего криминальным структурам и индивидуумам делается такой подарок. Подобные бумаги могут способствовать ликвидности только в том случае, когда эту предъявительскую бумагу можно "на бегу" продать — таким образом авторы проекта подталкивают к созданию уличного рынка в самом примитивном смысле этого слова. Зато практически отпадает необходимость регистрации проспекта эмиссии: все равно невозможно будет проверить соответствие "тиража" этих бумаг заявленному объему эмиссии. И реестр вести будет без надобности. Контроль за финансовым рынком будет — на ять.
(Да, к слову: проблемы ведения реестра, едва ли не острейшие сегодня — в том числе и в знаменитом скандале — рассматриваемым проектом вообще не затрагиваются.)
На своей недавней пресс-конференции Александр Иваненко, зампред ГКИ, отстаивал эту идею перед выражавшими опасения корреспондентами: "Предвосхищать события не следует. Давайте мы ограничимся тем, что запустим предъявительские ценные бумаги в ограниченных пределах на наш рынок, а потом посмотрим, что нужно в этом деле поменять..." Может быть, не следовало бы столь безоглядно экспериментировать?
Проект не содержит запрещения размещать незарегистрированные производные ценные бумаги (хотя практика просто вопиет о необходимости такого запрета), а порядок регистрации эмиссии таких бумаг только лишь поручается разработать Минфину.
Поражает и еще одно нововведение. Участие иностранных юрлиц как инвестиционных институтов на российском рынке ценных бумаг "осуществляется на общих основаниях" — но: "Для обеспечения равных конкурентных условий" Минфин получает право предъявлять дополнительные требования к учету и
отчетности, а также учредителям иностранных и совместных инвестиционных институтов. Оно конечно: хочется как-то ввести в рамки этих раздражающе богатых иноземцев. Но нельзя быть немножко беременной. Либо Россия не заинтересована в иностранных инвестициях — тогда нужно так и сказать. Либо заинтересована — и тогда нечего изобретать рогатки, которые все равно никого и ни от чего не защитят, но подольют масла в огонь коррупции и в очередной раз ударят по престижу страны.
По сути дела, "совершенствование государственного регулирования", обещанное заглавием проекта, сводится к расширению полномочий Минфина. Мы уже видели, что именно Минфин будет решать, кого из иностранцев пустить на рынок, кого не пускать — но это еще мелочи. Куда важнее, например, то, что "Министерство финансов вправе квалифицировать, давать определение и распространять действия настоящего Положения на новые виды ценных бумаг". Этим пунктом Минфину дается достаточно большая доля власти — если учесть, что любые виды производных ценных бумаг (кроме варрантов и опционов) в контексте данного постановления оказываются "новыми".
Между тем проект обходит как несуществующее вполне уже сформировавшееся движение профессиональных участников рынка за создание саморегулируемых организаций, которым можно — и даже необходимо — передать значительную часть прав (и обязанностей) по контролю за неукоснительным соблюдением законодательства на рынке ценных бумаг (Ъ подробно писал об этом в #17).
Мнения действующих лиц
Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при президенте направила на прошлой неделе вице-премьеру Александру Шохину (копии — в администрацию президента и в Минфин) письмо, крайне резко оценивающее рассматриваемый проект: "К сожалению, данный документ не решает задачи усиления защиты инвесторов, повышения ответственности эмитентов и инвестиционных институтов за их деятельность на рынке ценных бумаг".
Мало того. Сделав с десяток весьма кардинальных замечаний по тексту, указав, что "рассматриваемый документ содержит в себе явные противоречия и формулировки, заведомо исключающие друг друга", комиссия присовокупляет ядовитое замечание о том, что 601-е и 78-е постановления — что в прежней, что в предлагаемой проектом редакции — находятся в противоречии с принятым во втором чтении Госдумой проектом Гражданского кодекса Российской Федерации.
Завершается же письмо таким мрачным пророчеством:
"Если Постановление... будет принято без учета перечисленных выше замечаний и предложений, то это приведет к следующим последствиям:
— невозможности получения инвестиций, прежде всего иностранных, российскими предприятиями;
— невозможности для граждан найти надежные объекты для инвестирования на рынке ценных бумаг;
— полной криминализации фондового рынка;
— к тому, что суррогаты акций типа 'МММ' приобретут повсеместное распространение и станут источником социальных конфликтов".
В пылу полемики тон предсказаний, на наш взгляд, взят слишком горячий. Но если "невозможность" заменить на "затруднения", а "полную" умерить до "существенной", то эксперты Ъ готовы вполне солидаризироваться с авторами письма. Да — и не надо опять про социальные конфликты: не такая уж большая доля населения России в это кризисное время играет или готова играть в фондовые игры по каким бы то ни было правилам.
Комиссия по ценным бумагам была не одинока в своем протесте. Недавно образовавшаяся Профессиональная ассоциация участников фондового рынка направила по тому же адресу письмо, суть которого сводится к тому же: этот проект нельзя принимать без глубокого рассмотрения — и уж совсем нельзя принимать в его первозданном виде.
Корпоративные интересы участников рынка, по словам председателя ассоциации Андрея Орехова, состоят в следующем. Нужны ясные, единые, достаточно долго не меняющиеся правила игры на фондовом рынке, нужен один контролирующий орган (в западной практике таким органом является Комиссия по ценным бумагам). Минфин, ЦБ и ГКИ должны договориться о разделе власти, иначе периодически будут возникать проекты, подобные нынешнему. Сегодня рынок достаточно большой, и вырезать его некомпетентным вмешательством чиновников более чем опасно.
Альтернатива созданию единой государственной сети "сверху" — появление систем торговли ценными бумагами "снизу", например, на базе саморегулируемых организаций. Такая сеть сегодня создается на базе ассоциации, в которую вошли 15 достаточно известных инвестиционных контор ("Церих", Российский брокерский дом, "КС Ферст Бостон" "Финэйбл", "Грант" и др.). По словам Андрея Орехова, ежемесячные объемы торговли только среди членов ассоциации составляют более 1 трлн руб., причем более 90% оборота приходится на акции приватизированных предприятий. Ассоциация намерена развивать инфраструктуру — создавать внебиржевую систему торговли (на основе NASDAQ), расчетно-депозитарные организации, вводить строгую систему листинга, публиковать информацию о сделках.
По словам г-на Орехова, против саморегулируемых организаций и внебиржевых систем торговли акциями активно выступают фондовые биржи: они шлют послания правительству, президенту... Ассоциация выступает за создание равных условий для всех — только тогда можно будет определить, насколько живуч биржевой рынок (напомним, что подавляющую долю в обороте российских бирж сегодня составляют производные ценные бумаги: сертификаты "Телемаркета", СДА AVVA, OLBI и т. д.).
"Надо что-то делать..."
Один из авторов этой статьи в юности знавал некоего сильно пьющего человека, жизнь которого шла под двумя лозунгами. Вечерний лозунг гласил: "Надо что-то делать", а утренний — "Так получилось". Едва ли нужно добавлять, что за утром неизменно следовал вечер — и снова "что-то надо было делать" — и снова к утру "так получалось"...
Никто не спорит: после истории с МММ действительно надо что-то делать, раз уж так получилось, что до этой истории необходимых шагов сделано не было. Едва ли столь же бесспорен вопрос о том, что именно надо делать — и чего делать не надо. Эксперты Ъ самым смиренным образом предлагают и свое мнение по этому поводу.
Сначала — о том, чего делать не надо:
— категорически не надо поспешно, после келейного и скоропалительного обмена мнениями принимать документ, который заведомо (в силу своей очевидной временности) не способен принести никакой пользы, но вполне способен причинить изрядный вред — см. об этом выше;
— пожалуйста, не надо в сотый раз наступать на одни и те же грабли, торжественно возлагая на государственные органы задачу, с которой они заведомо не могут справиться: ну не могут госслужащие до тонкостей изучить хитросплетения финансового рынка. И не надо давать им для этого все более широкие полномочия — они и имевшимися-то с толком не воспользовались.
Теперь о том, что делать надо:
— необходимо после тщательного и всестороннего обсуждения (только, упаси Бог, не всенародного, а строго профессионального) принять, наконец, годами вымаливаемые у представительной власти законы "Об акционерных обществах", "О трасте", "О ценных бумагах" — только законы смогут поселить в субъектах финансового рынка впечатление устойчивости заданных для них правил игры;
— необходимо пойти на существенное повышение роли профессионалов финансового рынка в регулировании этого рынка. В конце-то концов именно они кровно, а не по должности и не по общеидейным соображениям заинтересованы в порядке на нем и особенно — в отсутствии крупных скандалов.
Александр Ъ-Привалов, Наталья Ъ-Калиниченко