Сегодня в России на территории, не имеющей выхода на сеть автомобильных дорог общего пользования, проживают почти 2 млн человек. А около 40 тыс. населенных пунктов не обеспечены круглогодичной связью с дорожной сетью общего пользования по автомобильным дорогам с твердым покрытием. При этом денег на строительство и реконструкцию автомобильных дорог сейчас тратится как никогда много — примерно по 60 млрд руб. в год. Но даже такие большие деньги не могут переломить ситуацию. Причина известна со времен Карамзина: воруют.
Точные данные о протяженности дорог в России на сайте Росавтодора отсутствуют — там лишь указано, что на 1 января 2007 г. в государственной собственности находится 1145 тыс. км автодорог, однако, если суммировать приводимые там же составляющие (дороги федеральные, региональные и т. д.), то получится 1118,8 тыс. км.
Отечественная дорожная сеть никогда не дотягивала до европейского уровня ни по качеству, ни по разветвленности. И причина вовсе не в разгильдяйстве, а в традициях, в самой системе освоения государственных средств.
Битые-перебитые
"В сложившейся критической ситуации на автодорогах России принято винить стратегию советского руководства, считавшего личный автотранспорт роскошью. Приоритет отдавался общественному транспорту,— говорит Владимир Карулин, руководитель проекта Roads.ru.— Грузы предполагалось перевозить железной дорогой. Автомагистрали тогда вообще рассматривались как угроза в случае нападения врага".
"Последние два десятилетия в России формируется масштабный автомобильный парк большегрузных автомобилей,— говорит Валерий Минькин, заместитель генерального директора по концессионным проектам и государственно-частному партнерству компании "Проектно-строительная компания "Трансстрой"".— Количественно и качественно новые нагрузки, которые в буквальном смысле слова обрушились на российские автомобильные дороги, в подавляющем большинстве случаев показали их несоответствие современным техническим параметрам".
Сегодня автомобильные дороги обеспечивают 83% грузовых и 61% пассажирских перевозок страны. Около 60% импортных грузов, доставляемых в морские порты России, затем перевозятся по автомобильным дорогам.
Разбитые дороги являются и причинами ДТП.
Как рассказал депутат Государственной думы и координатор рабочей группы проекта "Безопасные дороги" партии "Единая Россия" Александр Коваль, за январь--июль 2008 года в России по причине неудовлетворительного состояния дорожного покрытия произошло 20051 ДТП — 17,8% от общего количества ДТП, погибло 2953 человек — 20% от общего количества погибших.
Разумеется, принципиальные изменения в отечественной автомобилизации и структуре грузоперевозок замечены давно, однако система и объемы финансирования поддержания и развития дорожной отрасли пока, по мнению и депутатов, и дорожников, по-прежнему далеки от необходимого уровня.
Как рассказал Виктор Похмелкин, председатель Движения автомобилистов России, сегодня своевременно и качественно ремонтируются только федеральные дороги, а их всего 6%. По данным Росавтодора, в 2006 году степень износа даже федеральных трасс составляла в среднем 35%. Региональные и местные дороги финансируются из местных бюджетов, где средств на это явно недостаточно.
"Другая проблема — фундаментальная,— говорит Виктор Похмелкин.— Дело в том, что до 2001 года в стране существовал специальный дорожный фонд, из которого выделялись деньги, но в 2001 году его упразднили. Что делать? Восстанавливать. Выходит, что автовладельцы платят государству транспортный налог, дорожный налог, за обязательное страхование и др., но из этих средств, по подсчетам экспертов, непосредственно на финансирование дорожно-строительной отрасли идет только 9%".
Через ноль
Но простое увеличение финансирования к решению проблемы не приведет. Например, в Москве деньги вроде бы имеются. Казалось бы, строй, ремонтируй дороги и живи спокойно, однако на практике дорожное покрытие приходится обновлять каждые четыре года. А вот в Великобритании аналогичные работы проводят раз в 15-18 лет. Бытует мнение, что аффилированным с местными администрациями дорожникам выгодно укладывать плохое покрытие, чтобы потом зарабатывать на ремонте. Однако график национальной забавы перекрытия дорог для укладки асфальта "в лужу" вполне вписывается в официальные государственные нормативы.
"При строительстве любого объекта транспортной инфраструктуры всегда обозначаются гарантийные сроки, то есть если после сдачи дороги в эксплуатацию в течение оговоренного периода на объекте происходит ухудшение его качества, то компания, построившая эту дорогу, обязана отремонтировать ее за свой счет,— рассказывает Валерий Минькин.— Согласно российскому законодательству, минимально допустимый гарантийный срок в таких случаях составляет два года. Как показывает практика последних лет, заказчики строительства автодорог устанавливают более высокий потолок. Но все зависит от специфики сооружения. Скажем, гарантийный срок на асфальтовое покрытие, как правило, составляет два года — больших гарантий на эту составляющую проекта невозможно дать хотя бы по климатическим причинам".
Утверждают, что переходы через ноль по Цельсию у нас происходят до 160 раз за год. Даже в странах со схожим климатом (Норвегия, Швеция, Канада) такой частоты переходов через ноль нет. А такие перепады температур оказывают разрушительное влияние на дороги.
"Наш климат, безусловно, напрямую влияет на состояние дорог,— говорит Владимир Карулин.— Но не менее важно качество покрытия, несущая способность основания, своевременность ремонта и т. п. В западных странах со схожим климатом научились содержать дороги в хорошем состоянии".
По мнению Александра Коваля, к чисто технологическим проблемам можно отнести использование некачественных материалов, а также элементарное несоблюдение технологий. На самом деле, по мнению ряда экспертов, материалы, в частности битумы, применяемые в российском дорожном хозяйстве, считаются давно устаревшими. Например, наши "летние" битумы зимой трескаются, а "зимние" — летом плавятся. Применяемые же на Западе всесезонные технологии нам пока недоступны. Как правило, в любом строительстве используются тяжелые стройматериалы местного производства. А у нас в стране специального дорожного битума просто не хватает. При использовании же обычного дорожное покрытие, даже уложенное по европейским технологиям, проживет значительно меньше, чем в Европе.
Кроме того, как рассказал Александр Коваль, из-за износа оборудования или плохого управления еще в 1990-х были закрыты многие объекты дорожной индустрии — асфальтобетонные и цементобетонные заводы, карьеры по добыче строительных материалов. Да и современных средств ремонта — асфальтоукладчиков, виброкатков, дорожных фрез — тоже не хватает. Ощущается и явная нехватка квалифицированных рабочих — некому обслуживать сложную дорожную технику.
Интересный парадокс отметил Андрей Храмкин, директор Института госзакупок Российской академии государственной службы при президенте РФ: "Теоретически, по нормативам, наш "слоеный пирог" покрытия идентичен тому, который укладывают в Европе. Однако, например, в Швеции километр дороги обходится в два раза дешевле, чем у нас. При том что у них даже больше прослоек в "пироге". Возможно, данный пример не совсем корректен — какие-то дороги дороже, какие-то дешевле. Иногда изначальные затраты на строительство дороги на первый взгляд сравнительно высоки, зато дешевой оказывается последующая эксплуатация, не подразумевающая ежегодного ремонта. В итоге суммарный объем затрат за пару десятков лет оказывается значительно ниже".
Однако все эксперты сходятся во мнении: даже имеющимися в распоряжении государства средствами можно было бы распорядиться эффективнее. А Александр Лебедев, президент Национального резервного банка, известный своими резкими выступлениями по поводу коррупции в дорожной отрасли, даже предлагает провести за собственные деньги эксперимент. "Какое-то время назад я предлагал, да и сейчас это предложение в силе: дайте участок на любой федеральной дороге, и я проведу реконструкцию на свои средства,— говорит господин Лебедев.— Проведем конкурс среди, допустим, финских, немецких, китайских и российских строительных компаний. Думаю, что и в России есть хорошие строители, которых в силу каких-то причин не пускают в большие проекты. Выберем подрядчиков, проконтролируем процесс работ. Понятно, что сам у себя я воровать не буду. Предполагаю, что этот участок будет и лучшего качества, чем остальная трасса, и обойдется в разы дешевле".
Как заметил Андрей Храмкин, воровство на подрядах строительства дорог можно считать коррупционной классикой. Известно, что в свое время основные деньги американская мафия заработала именно на дорожных господрядах, а вовсе не на нелегальной торговле спиртным. "Сегодня на строительство и ремонт дорог выделяются колоссальные средства. Но 50% из них разворовываются. По этому показателю мы обогнали Запад, где разворовывается до 30%,— комментирует Виктор Похмелкин.— Воруют практически все, кто занимается строительством и ремонтом дорог. От дорожных подрядчиков до чиновников".
По словам строителей, зачастую тендеры на выполнение работ выигрывают компании, не имеющих ни соответствующего опыта, ни необходимой материально-технической базы.
"Есть претензии и к самим законам,— рассказывает Сергей Шишкарев, председатель комитета Госдумы РФ по транспорту.— В прошлом году внесены изменения в закон N 94-ФЗ, известный как закон о госзакупках. Некоторые из них оказались неудачными. Так, теперь запрещается требовать от участников конкурса, например, на строительство дорожной инфраструктуры сведения об уровне квалификации и наличии опыта, о производственных мощностях, парке строительных машин и механизмов, трудовых, финансовых и других ресурсах. И это уже привело к тому, что конкурсы выигрывают фирмы-однодневки, а потом в лучшем случае передают заказ на субподряд, а то и просто исчезают с деньгами".
Как заметил Андрей Храмкин, участие в тендере на строительство дороги в каком-то регионе может принять участие любая компания, хоть с другого конца света. Однако на практике это нереально.
Даже если компания и сможет перебросить в далекий регион своих специалистов, найти там рабочих, то решить вопрос с дорожно-строительной техникой намного сложнее. Тяжелые машины обычно арендуют на месте. В таких случаях из-за сговора местных игроков "чужаку" технику в аренду никто просто не даст. Как рассказал Кирилл Н., главный инженер проектной организации, занимающейся проектированием автодорог, структура освоения бюджета в большинстве случаев выглядит следующим образом. Несмотря на объявление формальных конкурсных торгов на получение заказа, победитель всегда известен заранее. 2-3% выигранной суммы сразу уходят в "откаты" чиновникам-организаторам торгов и "отступные" конкурентам, по договоренности пропустившим участия в конкурсе. Потом получившая заказ компания выбирает генподрядчика, который составляет сметы на главу "Сбор исходных данных" проектно-строительной документации. На согласование этих смет, а также всей разрешительной документации уходит, включая взятки чиновникам, от 500 тыс. до 1,2 млн руб. Например, по словам Кирилла, однажды только согласование дороги в 5,6 км обошлось в 680 тыс. руб. Потом чиновникам перепадет еще и за согласование геодезических исследований. Понятно, что абсолютно все — выигравший тендер заказчик, генподрядчик, субподрядчики — заинтересованы в максимальном раздувании этой сметы. Легальная чистая прибыль каждого звена — около 6% от официально освоенной суммы. Это, так сказать, формальная норма прибыли отрасли. Реально же... Сметы на исследования составляются по так называемым сборникам базовых цен, в которых указаны цены на все виды работ. Естественно, на базовые цены накручивают максимальные коэффициенты и прибавляют все мыслимые надбавки: обоснования специалисты придумают всегда. В итоге закладываемая сумма превышает необходимую примерно на 40%. Дальше определяется смета проектных работ. Закладывают все, что только можно придумать, вплоть до проектирования отдельного кабеля и дренажной трубы. Разумеется, и здесь мухлюют с коэффициентами. А дальше, собственно, должны начаться сами работы. Но, как заметил Кирилл, если подрядчик не дурак, то сразу называет заказчику сумму, которую хочет освоить. В ходе дальнейшего торга составляется допсоглашение, по которому смета на выполнение работ подрядчиком увеличивается обычно на 20%. А это — за счет уменьшения стоимости стройматериалов. В проектной документации абсолютно официально более качественные и дорогие материалы заменяются на дешевые. Например, мелкозернистый песок на крупнозернистый, мелкая фракция щебня на крупную и т. д. Заказчик снял свою долю, остальное передал подрядчику: строй как хочешь, что "сэкономил" — твое. А сэкономить можно, как списав деньги на работы, которые не были выполнены, так и заменив по-тихому дешевые материалы на совсем бросовые. Да и самих материалов можно израсходовать меньше: ну не доложил сантиметр песка или бетона...
Нечто подобное, кстати, произошло при реконструкции МКАД в конце 1990-х. Тогда одному из подрядчиков СУ-802 вменялось в вину заключение фиктивных договоров на проведение работ, использование обычного дешевого песка вместо калиброванного. Кроме того, экспертиза показала, что дорожное полотно на участке этого подрядчика было уже на 10-20 см проектной ширины. Даже на ширине МКАД подобные отклонения считаются грубым нарушением. Сверлить покрытие для проверки никто не будет — дорогу примут по актам скрытых работ, составляемых на каждом этапе. Кому-то "накрывают поляну", кому-то "дают конвертик" — и все, от авторского до технического надзора свидетельствуют: работы выполнены согласно проекту. Время от времени на стройку приезжают всевозможные службы, комиссии и иные проверки: экологи, административно-техническая инспекция, ФМС, милиция по жалобам местных жителей на шум. Понятно, что все в этом районе кормятся со стройки: кому-то машину песка отгрузят, кому-то водочки нальют, а кому-то конвертик... По подсчетам Кирилла, контролеры съедают немного — обычно 1%, реже 3-5% общего бюджета. Если вычесть все взятки, украденные средства и материалы, то реальная стоимость дороги окажется в два раза ниже выделенной суммы. А теперь прикинем. Дорога второй категории из шести полос с освещением, разделительным отбойником в новом строительстве доходит до 25 млн руб. (около $1 млн) за километр. Значит, $500 тыс. просто украдут.
"Коррупция, коррупция и еще раз коррупция,— комментирует Александр Лебедев.— Неспособность государственной системы управления решать любой вопрос. Это касается всего: и строительства олимпийских объектов, и авиаперевозок, и нанотехнологий, и дорог. Система так выстроена — ее никто не контролирует. Смешно думать, что в ней появятся какие-то честные чиновники, которые, руководствуясь этическими принципами, вдруг дорог понастроят. Так не бывает".
Воруют...
Эксперты считают, что решению дорожной проблемы очень помогло бы создание системы контроля качества и привлечения к ответственности подрядчиков. Например, заставить возмещать ущерб в случае ДТП, причиной которого явилась "ухаба на дороге". Сегодня же, по признанию самих дорожно-строительных компаний, ответственность перед попавшими в ДТП они несут лишь в том случае, если во время ремонта или строительства не установили предупреждающие знаки.
"Теоретически возместить ущерб, понесенный в результате недочетов дорожников, можно, но процедура настолько сложная и с неоднозначным результатом, что желающих судиться немного",— комментирует Владимир Карулин.
Эксперты вновь и вновь возвращаются к нехватке финансирования. Как рассказал Сергей Шишкарев, совсем недавно утверждена Федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России на 2010-2015 годы". Одно из важнейших ее направлений — развитие дорожной инфраструктуры, на которые выделяется почти треть всех средств — 4,3 трлн рублей.
"На первый взгляд деньги огромные,— комментирует Сергей Шишкарев.— Однако общий объем расходов в рамках ФЦП по сравнению с ее прошлогодним проектом сократился на треть. А затраты на строительство растут небывалыми темпами. Если в 2002 году прокладка километра обходилась в среднем в миллион рублей, то сегодня это 3-4 млн, а в сложных условиях (горная местность, болота, вечная мерзлота и т. п.) — и до 6 млн руб. Стройматериалы в последнее время дорожают на 30-40% в год, за ними пытается угнаться и зарплата дорожников. Так что предусмотренных ФЦП средств может не хватить на реализацию показателей программы в натуральном выражении".
Получается, что необходимо изыскивать новые источники инвестиций. Заметим, что в качестве государственных источников финансирования используется и Пенсионный фонд, находящийся под управлением Внешэкономбанка, это предусмотрено федеральной программой. В рамках программы, кстати, частично делается ставка на и на внебюджетные средства — около 16%. Но их еще предстоит привлечь. Нужно широкомасштабное частно-государственное партнерство. Это стало очевидным уже несколько лет назад, и соответствующие законодательно-правовые нормы уже приняты, но действуют они по разным причинам пока не в полную силу. Так, в прошлом году были внесены изменения в Земельный кодекс и другие законодательные акты, касающиеся установления порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд. Но применять эти изменения целиком пока нельзя. В частности, законодательно установлено, что собственник дороги является и собственником полосы отвода. Однако на практике реализовать право на полосу отвода бывает затруднительно — даже кустарник вырубить вдоль дороги, не говоря уж о создании придорожной инфраструктуры и парковок. Собственно, как показывает мировой опыт, редким странам удается поддерживать необходимый уровень дорожной сети исключительно государственными инвестициями. Везде в той или иной степени имеет место частно-государственное партнерство.
Например, в рамках концессии частная компания может на собственные средства построить дорогу и сопутствующую инфраструктуру. Сама дорога через какое-то оговоренное время коммерческой эксплуатации, принеся прибыль инвестору, перейдет в собственность государства. При этом под источником дохода инвестора подразумевается не всегда только платный проезд, но и, например, получение преимуществ в развитии придорожного сервиса — АЗС, техобслуживание, общепит, мотели и т. д. На Западе это обычная практика. У нас же, по словам Сергея Шишкарева, закон "О концессионных соглашениях" был принят еще три года назад, однако из-за выявленных в нем недостатков, а так же отсутствия должного нормативно-правового "шлейфа" пока в России нет ни одного примера дороги, построенной в рамках концессионного соглашения.
С другой стороны, строительство платных дорог, по мнению многих экспертов, на общую картину существенно не повлияет.
"Платные дороги — это один из путей решения части проблем. Но очень важно, как будет происходить этот процесс,— рассуждает Владимир Карулин.— Например, законодательно закреплено требование о том, чтобы у платного участка дороги был альтернативный бесплатный дублер, но недостаточно хорошо прописаны требования к его качеству, перепробегу и т. п. То же касается и самой платной трассы: платное на практике не всегда означает хорошее, поэтому важно задокументировать технические требования. Мое личное мнение: платными могут быть лишь вновь построенные современные автомагистрали. К сожалению, по принятому закону, для этого достаточно произвести реконструкцию существующей дороги".
С другой стороны, половина любого бюджета, по сути, рассчитана на воровство. Как считают эксперты, нет нужды изыскивать внебюджетные инвестиции — нужно просто прикрыть кормушку.