Президентское послание лишь на краткий миг всколыхнуло рутину законодательного процесса. Успокоившись, российские парламентарии на прошлой неделе вернулись к повседневным заботам и в очередной раз продемонстрировали свое умение после длительного периода относительного бездействия в сжатые сроки принимать, казалось, положенные под сукно законопроекты. Подобный ритм работы, очевидно, соответствует национальному менталитету и должен полагаться неотъемлемым элементом российского парламентаризма. Абстрагируясь от качества принятых таким образом решений, следует констатировать, что перечень неотложных вопросов, подлежащих рассмотрению в первоочередном порядке, несколько сократился. Тем самым открывается перспектива вынесения на сессию Государственной думы законопроектов, до сих пор терявшихся в тени бюджетного процесса или банковского законодательства.
Из всех претендентов на первое и второе чтение проект федерального закона "О рекламе" ждет, вероятно, наиболее драматичное рассмотрение. Прежде всего потому, что он представляет собой первую попытку законодательного регулирования рынка, емкость которого возводит рекламный бизнес в ранг перспективнейших в России занятий. Пока ни одно из государственных ведомств, равно как и структур рекламного бизнеса не осмелилось вслух определить подлинные масштабы российского рынка рекламной продукции. Достоверными являются только оценки объемов рекламы в центральных печатных изданиях. В 1994 году в них было размещено рекламных объявлений на сумму около 500 млрд рублей. Разумеется, это лишь вершина айсберга. Стоимость рекламного времени только на первом канале "Останкино" (теперь — Общественного российского телевидения) оценивается в $170 млн (см. Ъ за 24 февраля). Поэтому с учетом рынка теле- и радиорекламы эксперты Торгово-промышленной палаты России оценивали обороты российского рекламного рынка в прошлом году примерно в 2-2,5 трлн рублей. При этом делалась оговорка, что привести точные цифры в настоящее время невозможно из-за недоступности данных о региональных рекламных рынках. Несмотря на то что львиная доля расходов на рекламу приходится на московские mass media (прежде всего — электронные), парламентские специалисты склонны говорить о 5-триллионном рекламном рынке России. Другими словами, расходы на рекламу продукции и услуг в России составляют 2,84 процента от расходной части бюджета на текущий год. Экстраполируя нынешнее состояние рынка на весь 1995 год, можно предположить, что только за счет инфляционного фактора (наиболее авторитетный и неполитизированный источник — венский Институт сравнительных международных экономический исследований — прогнозирует 150-процентный уровень инфляции в России в этом году) оборот рекламного рынка увеличится до 12,5 триллионов.
Эти цифры и объясняют постоянно растущий интерес федеральных органов к вопросам законодательного регулирования рекламного рынка в стране. Эти же цифры дают основания прогнозировать особую ожесточенность дискуссий в ходе парламентского рассмотрения законопроекта "О рекламе", готовящегося ко второму чтению в Государственной думе. По сути этот закон должен стать первым фундаментальным правовым актом, регулирующим рекламную деятельность в России. До сих можно было говорить только о фрагментарном рекламном законодательстве, исчерпывающемся законами "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ст. 10), "О средствах массовой информации" (ст. 4 и 36), "О сертификации продукции и услуг" (ст. 7), "О защите прав потребителей" (ст. 6-10), небезызвестными Основами законодательства "О здоровье граждан" (ст. 19 и 43) и двумя указами президента — "О защите потребителей от недобросовестной рекламы" (от 10 июня 1994 года) и "О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы", подписанном чуть более недели назад. Ни один из этих законодательных актов не решал, с точки зрения государства, важнейшего вопроса о формах и способах контроля за рекламной деятельностью.
С этой точки зрения рекламный рынок представляет собой некий феномен, не совсем укладывающийся в российскую бюрократическую практику. Для последней характерно установление контроля еще на начальной стадии формирования того или иного сегмента рынка, который в дальнейшем развивается уже в прокрустовом ложе госрегулирования. В качестве примера можно привести фондовый рынок, рынки банковских и страховых услуг, а также систему негосударственного пенсионного обеспечения. В каждом из этих случаев очевидна устойчивая дихотомия "рынок — государственный орган". Пример фондового рынка наиболее характерен, поскольку создание Федеральной комиссии по ценным бумагам фактически предшествовало формированию подлинного фондового рынка, до сих пор известного лишь по краткосрочному функционированию приватизационного чека. Рекламный рынок, напротив, выпадает из этой закономерности — бурно развиваясь, он так и не получил своего государственного куратора.
На эту роль после выхода президентского указа "О защите потребителей от недобросовестной рекламы" стал претендовать Антимонопольный комитет, в последнее время переживающий далеко не лучшие времена в связи с объективными трудностями борьбы против монополизма в стране, индустриализация которой проводилась именно на принципах промышленного монополизма (как более "рационального" по сравнению с "расточительной" капиталистической конкуренцией). Поиски ведомственной ниши в борьбе за бюрократическое выживание логично привели руководство ГКАП к подготовке законопроекта "О рекламе". Следует отметить, что процесс осознания собственных интересов в законодательном процессе шел у фигурантов рекламного рынка практически одновременно с госаппаратом. Тем нагляднее различный подход к лоббированию этих интересов у правительственного ведомства и одной из групп российского бизнеса.
Проекты законов, подготовленные Ассоциацией рекламных агентств России и Антимонопольным комитетом, появились летом прошлого года, причем практически одновременно были "заброшены" в Государственную думу в конкурирующие комитеты по информационной политике (председатель Михаил Полторанин) и по экономической политике (Сергей Глазьев). Последний вскоре сделал существенный дрейф от первоначального варианта закона, подготовленного его специалистами в одном ключе с вариантом Антимонопольного комитета, к значительно более либеральному варианту Полторанина--Ассоциации рекламных агентств. В результате после одобрения на заседании правительства Антимонопольный комитет осенью внес собственный проект в качестве законодательной инициативы федерального правительства. Вплоть до декабря, когда закон был рассмотрен в первом чтении, сторонники различных концепций вели горячие дебаты, в которых основным пунктом разногласий был вопрос о том, кто будет контролировать рекламную деятельность — государство (в лице ГКАП) или сами участники рекламного рынка (в лице Национального совета по рекламе). Подобная борьба сопровождала и подготовку законопроекта "О рынке ценных бумаг", когда основными оппонентами выступали Госкомимущество (затем — Федеральная комиссия по ценным бумагам) и представители фондовиков. Но тогда представители государства и бизнеса совместно работали над законом в Экспертном совете по законодательству о фондовом рынке и его рабочих группах, в результате чего итоговый текст документа, несмотря на ощутимое полемическое превосходство экспертов Анатолия Чубайса, носил все же компромиссный характер.
Сказать нечто подобное о законопроекте "О рекламе" нельзя. В ходе прошедшего 15 декабря первого чтения вопрос стоял так: "или — или". Дискуссия шла на редкость примитивно. Оба докладчика — член комитета по информационной политике Игорь Яковенко и глава Антимонопольного комитета Леонид Бочин — критиковали конкурентов и агитировали за свой вариант. При этом аргументы совпадали почти дословно. Яковенко обвинял ГКАП в попытке "получить права прокуратуры" по контролю за рынком рекламы. Бочин уличал авторов оппозиционного законопроекта в попытке наделить Национальный совет по рекламе правом контролировать "в режиме прокуратуры" не только рекламный рынок, но и деятельность Антимонопольного комитета. Впрочем, аргументы играли едва ли не последнюю роль. Прогнозы, что большинство депутатов, особенно их левое крыло, будут выступать за усиление госрегулирования рекламного рынка, полностью подтвердились. Что случается нечасто.
Если представить законодательный процесс в виде своеобразного рынка проектов, то, как ни удивительно это звучит, Ассоциация рекламных агентств не смогла организовать продвижения на этот рынок своего продукта. В ходе работы с депутатами представители ГКАП, возглавляемые заместителем его председателя Натальей Фонаревой, постоянно одерживали верх. По свидетельству сотрудников профильных комитетов, молодых представителей рекламных агентств отличали "экстравагантность" и "аура внесистемности". Появляясь в Думе, они затевали шумные споры по любым поводам, в то время как Фонарева постоянно делала акцент на учете в своем законопроекте всех замечаний оппонентов. Разумеется, практически учтено ничего так и не было, но убедить многих в парламентских стенах в своей приверженности столь милой русскому сердцу соборности Антимонопольный комитет сумел-таки. Настолько, что Дума выбрала правительственный законопроект, хотя одновременно с ним был внесен и конкурирующий парламентский вариант — а это уже случай исключительный. Как сокрушительный провал имиджевой рекламы можно расценить ставшие крылатыми слова председателя комитета по труду Сергея Калашникова, выразившего мнение депутатского большинства: "Контроль государства на рекламном рынке предпочтительнее контроля денежных мешков".
Между тем даже беглый анализ предложенного Антимонопольным комитетом закона позволяет выявить его "болевую точку", эксплуатация которой может оказаться неожиданной для членов парламента. Как заявил поднаторевший в играх с депутатским менталитетом сотрудник аппарата Совета федерации, "в этом году можно продавить любой вопрос, если увязать его с декабрьскими выборами". Увязать с политикой можно и законопроект "О рекламе".
Формально он от нее, разумеется, дистанцируется. Пункт третий первой статьи, казалось, однозначно утверждает, что "закон не распространяется на рекламу, производимую и распространяемую в процессе политической деятельности". Однако проблема здесь в трактовке. Например, это положение можно понимать и так, что спонсоры политических движений, не скрывающие своих политических симпатий, могут размещать свою рекламу вне правовых рамок, устанавливаемых данным законом. Пункт третий девятой статьи еще более интересен: в нем "запрещается средствам массовой информации взимать плату за размещение пропаганды под видом информационного, редакционного или авторского материала". То есть Антимонопольный комитет получает эффективный инструмент влияния на содержание практически любого материала, освещающего события общественно-политической или деловой жизни. И в этом случае речь идет уже о контроле не за рекламной деятельностью, а за реализацией фундаментального права на свободу слова. В умелых руках этот аргумент может приобрести довольно сильное звучание. Тем более, что сам Антимонопольный комитет дал козырь тем, кто попытается использовать политический аспект рекламного законодательства при подготовке второго чтения законопроекта. 21 февраля ГКАП по инициативе его председателя организовал рассмотрение в Судебной палате по информационным спорам вопроса об освещении процесса принятия закона "О рекламе", в ходе которого представителям прессы был предъявлено обвинение в неадекватных оценках детища Антимонопольного комитета. Существенно то, что на заседание были приглашены и издания, ограничившиеся краткими информационными сообщениями на тему рекламного законодательства или же предоставившие возможность изложить свое мнение как специалистам ГКАП, так и их оппонентам.
Вполне естественно поэтому, что Антимонопольный комитет в соответствии с законом наделен всей полнотой контроля за его соблюдением. Наделен он и правом давать официальные разъяснения по вопросам применения рекламного законодательства. В связи с чем именно он получает единоличное право трактовать те или иные положения принятого закона. Национальный совет по рекламе будет играть лишь роль статиста. О том, какого рода права получает ГКАП, контролируя соблюдение им же разработанного закона, свидетельствует статья 29, гарантирующая Антимонопольному комитету "право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, а также на предприятия, в организации, учреждения и их объединения для ознакомления во всеми необходимыми документами и материалами по вопросам рекламной деятельности". Поскольку перечень необходимых материалов будет устанавливать сам ГКАП, то концовку текста следует понимать как "ознакомление с любыми документами". Здесь уже следует говорить не столько о попытке получить права прокуратуры, сколько о стремлении заполучить права ФСК. Возможно, парламентской оппозиции будет приятно услышать в связи с этим на сессии словосочетание "пятое управление". Речь идет здесь, конечно, об очень деликатной теме участия структур бизнеса в финансировании мира политики. Статья 29 в совокупности со статьями 1 и 9 могут дать политическим движениям, находящимся у власти, правовую основу для попытки влиять на этот процесс.
Вопрос, однако, в том, смогут ли воспользоваться подобным ходом представители рекламного бизнеса. В их пассиве определенная социальная замкнутость, самоуверенность и возраст — если политик в 35 лет рассматривается как ученик, то в рекламном бизнесе он сегодня считается ветераном. Публично сделанные почти два месяца назад заявления о развертывании массированного лоббистского наступления на Госдуму, похоже, пока остаются словами. Две недели назад один из посвященных депутатов с изумлением констатировал: "Их почти не видно и почти не слышно."
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ