29 сентября правительство России должно принять Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года. Если еще два года назад в Белом доме документ ждали как манны небесной, то сейчас большинству заинтересованных лиц уже решительно неважно, что и кем там будет написано.
Вначале были буквы
"В аппарате правительства надоело обсуждать стратегию, на что уже ушло два года, и документ пора принимать" — такими словами Олег Фомичев, директор профильного департамента Минэкономики в середине сентября описывал будущую судьбу Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Судьба документа решается на этой неделе: в рабочем расписании премьер-министра Владимира Путина на 29 сентября обсуждение концепции, которую в Белом доме долгое время именовали то "стратегией", то "планом-2020", то просто "планом", а в последнее время сокращают до трехбуквенного "КДР", назначено на 12:00. С 2006 года даже не его, а элементы его уже обсуждали и с помпой, и в рабочем порядке на десятках совещаний какого угодно уровня, вплоть до президентского и премьерского. Нынешний вариант КДР — уже четвертый по счету, и пятого варианта его составители не планируют лишь потому, что за ним может последовать и шестой, и шестнадцатый, и сорок шестой, нет предела совершенству.
Дело даже не в объеме и не в статусе документа. Белому дому не привыкать к бумажным горам и к громким названиям. Если трехлетний бюджет на 2008-2010 год, имеющийся в распоряжении "Власти" в бумажном виде, был привезен в редакцию в коробке из-под бумаги Xerox (и, в отличие от более известной коробки, был заполнен бумагой целиком, а не наполовину), то бюджет на 2009-2011 годы, в августе поступивший в Госдуму, есть только в электронной форме. Бумажный вариант в парламент из Минфина привезли в большом потертом чемодане и сумке в качестве довеска, так как в чемодан все просто не влезло.
Предыдущие версии КДР — это больше тысячи страниц. Первоначально создатели документа предполагали, что она станет не менее чем социально-экономической Библией российской власти или по крайней мере Ветхим заветом Владимира Путина и его команды минимум трем будущим кабинетам министров. Как же сложилась ситуация, при которой КДР стал для части правительства неубедительно написанным откровением св. Иоанна, он же Апокалипсис, для части — книгой Экклезиаста, в которой ясно лишь то, что все суета сует, а для остальных — апокрифом неясного происхождения? Дьявол — в деталях, которые сначала были недоговоренностями, потом стали идеями, а к сентябрю окончательно превратились в персоналии.
Планы во языцех
Может ли председатель правительства России считать, что в состоянии сам определить все сценарии развития страны на 12 лет вперед? Разумеется, нет. Помимо светлых мыслей президента и премьер-министра, документ должен был учитывать долгосрочные прогнозы экономистов, планы и желания регионов, идеи и проекты министерств, уже разрабатываемые в Белом доме реформы, приоритетные национальные проекты, наконец — пожелания менее важных, чем Владимир Путин, но все же важных персон в российской власти на многие годы вперед. В конце августа Алексей Кудрин с сожалением констатировал, что из федеральных министерств лишь половина подготовила собственные долгосрочные планы развития до 2020 года. Даже довольно дисциплинированное Минздравсоцразвития лишь в октябре представит в Белый дом свою среднесрочную программу до 2012 года. Медицинский план до 2020 года пока лишь пишется — как и план Минобороны. У Минтранса есть свой план до 2015 года. То, что есть, Минфин уже успел просчитать в бюджетной стратегии до 2023 года.
Вообще чего-то подобного следовало ожидать: персонификация документов в Белом доме — старая и довольно понятная традиция. КДР после ухода Германа Грефа в Сбербанк стала готовить Эльвира Набиуллина. Еще одним соавтором плана стал экономический помощник президента Аркадий Дворкович. План Минтранса персонифицирован Игорем Левитиным. Планы Минфина — Алексеем Кудриным. Если бы правительство России состояло из людей без свойств, то составляющие КДР пришли бы в Минэкономики в одно время, содержали бы одинаковые идеи и были бы в момент согласованы.
Однако нет одинаковых министерств. Минрегион, например, отвечает не только за свое толкование региональных аспектов "плана-2020", но и за увязку их с планами развития конкретных регионов до 2020 года — такие начали вчерне делать еще при министре Владимире Яковлеве (сделали три), при Дмитрии Козаке ужаснулись качеству уже поступивших из губерний текстов... В общем, подготовка регионального вклада в КДР лишь в начальной стадии. При этом есть между Минфином, Минрегионом и Минэкономики небольшое противоречие. До сих пор не решено, какие именно региональные цели должен ставить "план-2020": выровнять социально-экономическое положение регионов или предоставить всем гражданам, проживающим в регионах, единые минимальные гарантии удовлетворения потребностей. Ни Владимир Путин, ни Герман Греф, с которого теперь невелик спрос, вопрос в свое время как-то не обсудили.
Что есть административная истина
Главный же спор вокруг КДР 2008 года — это "спор об НДС", он же "спор о пенсиях". Бюджетная стратегия Алексея Кудрина исходит из предложения за счет средств Фонда национального благосостояния решать проблему низких пенсий в России до 2027 года. В Минэкономики вообще не видят проблемы пенсий как таковых, но там, если упрощенно, считают, что Фонд вполне пригодится для компенсации бюджету за снижение налогов, в первую очередь НДС, которое двинет экономику на инновационный путь развития. Налоги не готов снижать уже Кудрин. Что же записать в КДР, если этот вопрос принципиален для обеих сторон?
Если бы эта проблема была единственной, ее можно было бы решить на уровне кадров. Но часть документов Белого дома, которые должны не противоречить КДР, уже существуют. Например, это федеральные целевые программы; в их числе, помимо прочего, и гигантская программа освоения Восточной Сибири и Дальнего Востока, укладывающаяся с трудом и в КДР, и в бюджетную стратегию, и в рамки здравого смысла, но по политическим соображениям необходимая президенту и премьеру. Это и Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) — гигантский перечень финансируемых из бюджета строек, который не переделаешь за два года, а КДР его также должна учитывать.
Наконец, КДР должна помимо мыслей содержать и описание факторов, не зависящих напрямую от Белого дома. Что именно делать с ценами на нефть, которые, увы, определяются не в Белом доме? Что уж говорить, например, о возможных флуктуациях финансового рынка. Например, за пять дней до обсуждения КДР в правительстве экономисты Института современного развития, чей попечительский совет возглавляет сам Дмитрий Медведев, предложили вообще убрать из "плана-2020" все цифры — слишком многое в расчетах Минэкономики сделал сомнительным всего один финансовый кризис.
И что делать, если половина уже готовых составляющих КДР противоречат друг другу, другая половина противоречат состоянию бюджета, и все они уже утверждены правительством? Не отменять же все действующие документы с 2000 года, а с 29 сентября жить и править с чистого листа, на котором будет выведено "Концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года"? В общем, "план-2020", как выяснилось, состоит из деталей целиком: дьяволу было где укрыться.
Не последняя песнь песней
Именно осознание того, насколько несовершенной выйдет "книга книг", если не писать ее бесконечно, накануне финальной дискуссии в Белом доме по вопросу о КДР вызывает к ней прохладное отношение. Конечно, все проблемы "плана-2020" Владимир Путин и Дмитрий Медведев могут решить в один момент. Для того чтобы сделать КДР основополагающим текстом российской экономической реальности, требуется политическая воля. Но этой волей премьеру и президенту требуется лишить всех обитателей Белого дома и окружающих его окрестностей какой-либо инициативы, выстроив из них настоящую, без нынешних персональных компромиссов, вертикаль власти.
Похоже, именно этим определяется общее настроение чиновников на Краснопресненской набережной: "Принимайте какой угодно текст, хоть "Курочку Рябу", но уж скорее!" Еще в начале 2007 года премьер-министру казалось, что уж в ключевых вопросах в правительстве нет разногласий. Формально их, разумеется, нет и сейчас. Но шипение из-за закрытых дверей, за которыми обсуждаются любые содержательные аспекты "плана-2020", противоречит декларируемому и Кудриным, и Дворковичем, и Набиуллиной, и вице-премьерами мнению о том, что в Белом доме все думают одинаково.
Выбор позиции по вопросу о КДР, по сути, невелик: или же любой чиновник в Белом доме при поступлении на работу будет клясться на КДР в том, что ни одно положение этой священной книги не будет истолковано без прямого указания на то главы правительства, или же КДР будет позволено вольно трактовать любому обитателю Белого дома в пределах его разумения и личной лояльности премьеру. И в том и в другом случае абсолютно неважно, что именно записано в тысяче с лишним листов КДР и кем. Первая модель требует всемогущего, всеведущего и имеющего неограниченные возможности вникать во все и вся премьера. Вторая — идеальных чиновников.
Того ли хотел Владимир Путин, в 2006 году решившийся на создание "плана-2020"? Что бы ни решили 29 сентября на президиуме правительства, ответ предсказуем по смыслу. Ради совершенства схемы никто не будет подвергать всю власть реформе в духе утопии. Скорее всего, КДР останется в памяти людской в том же ряду, что и Продовольственная программа, и статья В. И. Ленина "Как нам реорганизовать Рабкрин" — собирающей пыль на полке. Ну, и слава Богу.
