Объявлено о скором принятии московской программы приватизации. Едва ли жесткий проект мэрии смягчат возможные прививки краснословия "ЭПИцентра"
На заседании московского правительства 20 сентября была "в целом" принята городская программа приватизации. После памятного всем бурного конфликта Лужков--Чубайс, поутихшего в начале лета (когда Ельцин велел передать Чубайсу, чтобы тот "Москвой не занимался"), следовало ожидать от московских властей бумаги резко наступательной. И эти ожидания оправдались — хотя и не в полной мере.
Несколько слов о предыстории. Распоряжением Юрия Лужкова от 29 июля была создана рабочая группа во главе с вице-премьером мэрии Москвы Кемером Норкиным. Одновременно над московской программой приватизации начали работать и другие: "ЭПИцентр" под руководством Григория Явлинского, группа специалистов Москомимущества и Московского фонда имущества под руководством председателя фонда г-на Толкачева. На последнем заседании московского правительства были распространены результаты работы всех трех групп, в том числе и "ЭПИцентра", вариант которого оказался принят за основу.
Такое количество разработчиков, помноженное на откровенное нежелание части оных открывать дискуссию по "промежуточным" материалам "до официальной публикации" (то есть до того момента, когда дискутировать станет поздно), породило известные трудности, преодоленные нами лишь частично. В распоряжении экспертов Ъ оказалось три документа: "Основные направления политики приватизации (с 1 июля 1994 года)"; "Предложения к пакету нормативных актов по приватизации в Москве"; "Программа приватизации государственных предприятий в Москве, проект". Первые два принадлежат группе Явлинского, третий — группе Норкина. Различаются эти бумаги весьма разительно — и по предмету рассмотрения, и по тону. Тем не менее Кемер Норкин в телефонном разговоре с корреспондентом Ъ выразил уверенность в том, что за две недели рабочая группа завершит единый документ, учитывающий сделанные 20 сентября замечания.
(Титульные листы двух последних документов помечены такими надписями: "Внимание! Материал требует некоторого редактирования, юридической проработки, дополнительных экономических обоснований. Не для цитирования". Что ж, мы постараемся цитировать их поменьше, хотя за две недели до предполагаемого окончания работы над документами уже позволительно надеяться на достаточно полное соответствие текста мыслям разработчиков.)
ЭПИцентральные основные направления
Разработчики этого документа, очевидно, испытывали сильнейшее желание отвлечься самим и отвлечь читателя от того непреложного факта, что программа постваучерной приватизации (в версии Госкомимущества) уже существует и даже введена в действие президентским указом. Если бы ее не было, им было бы куда легче построить свою работу вокруг тезисов типа: "Если говорить о принципиальных подходах к постваучерной приватизации, то главное — это отказ от идеологии массовой приватизации и переход к работе на микроуровне по индивидуальным проектам". Или: "Перспективы экономического роста связаны, по нашему мнению, с перераспределением собственности к 'эффективному' собственнику".
Однако такие тезисы уже опубликованы в последней программе приватизации; значит, первое, что необходимо сделать для сохранения возможности и впредь произносить подобные сентенции, — это отмежеваться от ГКИ-шной программы, указав на ее коренные пороки. Что и делается.
Главный ее недостаток, впрочем, сформулирован невнятно: он "состоит в том, что процедура, которая была выстроена 'под ваучеры', ...сама по себе не дает стимулов для проведения реальной ('денежной') приватизации". Но этого тоже мало: предложи эти недостающие "стимулы" — и дело с концом. Поэтому авторы находят в действующей программе еще один порок: "это снова очередная программа одного ведомства (ГКИ), а не правительства в целом. В ней не содержится важнейших элементов активной политики приватизации" — и перечисляется не один десяток таких элементов. Часть из них (например, приватизация жилого фонда и объектов социальной инфраструктуры предприятий) имеет прямое отношение к титульной проблеме, часть (скажем, создание конкурентной среды на локальных рынках) — косвенное, а часть (ревизия хозяйственного законодательства, налоговая реформа, судебная реформа — и многое другое) связаны с приватизацией в той лишь мере, в какой вообще все в этом мире взаимосвязано.
Зато после такой прокламации авторы документа получили возможность высказаться по широкому спектру проблем, что и сделали. Многое из сказанного разумно — и даже не все разумное банально. Однако мы не последуем их примеру и остановимся лишь на прямо относящихся к делу пунктах.
Подчеркнем сразу, что мы отнюдь не считаем действующую программу приватизации совершенной — и более того, не считаем ее догмой (хотя по старинке полагаем, что раз уж она введена в действие, ее следовало бы выполнять). Поэтому отнюдь не все, не совпадающее с этой программой, следует считать вражьими кознями. Если в "Основных направлениях" шире, чем в госпрограмме, разобрана действительно сложнейшая проблема приватизации жилищно-коммунального хозяйства, то это просто прекрасно: предлагаемое следует обсудить и, по мере надобности, кооптировать в действующее законодательство. Мы же здесь обратим внимание на пункты, принципиально противоречащие госпрограмме, а порой, по нашему мнению, и идее приватизации как таковой.
Первое такое противоречие содержится уже в преамбуле. Авторы настаивают на решительном перераспределении полномочий в рассматриваемой сфере: "Подавляющая часть мероприятий по преобразованию собственности... должна инициироваться местными властями. Центр должен координировать эту работу и выступать гарантом необратимости реформ (нуднейшее, право, занятие — выступать гарантом необратимости! — Ъ)". Мы далеки от мысли с порога такое перераспределение отвергать: в самом деле, возможно, что в госпрограмме и впрямь регионам отведено слишком скромное место. Докажите — и мы охотно согласимся. Впрочем, то, как "Основные направления" рекомендуют использовать увеличенные права московской власти, экспертам Ъ не очень нравится. Но судите сами.
Торопиться с "формальной" приватизацией не нужно. А в качестве подготовки к "реальной" приватизации нужно нанять по контракту управляющих — с тем, чтобы они осуществляли подготовленные и утвержденные московскими властями бизнес-планы, "направленные на создание 'рыночной' мотивации предприятий". В перспективе структура собственности должна измениться путем постепенного перераспределения долей "в направлении от трудовых коллективов и государства — к так называемым институциональным инвесторам". Инструментом такого перераспределения рекомендуется сделать "изменение величины уставного капитала: с одной стороны, его увеличение на сумму реальных инвестиций в предприятие; с другой — проведение реальной оценки стоимости активов".
Увы, эта схема приватизации крайне утеснительна для будущего "эффективного собственника". Во-первых, возможность распоряжаться на предприятии для него заведомо отодвигается куда-то "в перспективу". Во-вторых, даже в этой "перспективе" он станет хозяином не раньше, чем внесет "реальных инвестиций" больше, чем было имущества на предприятии к моменту его прихода. Не только для ЗИЛа, любимого московскими властями примера порочности чубайсовой приватизации, но и для любого предприятия, чуть превышающего размерами булочную, это означает — в существующих реалиях — безусловный запрет на его приватизацию. Оговоримся: и это нельзя считать грехом. Но тогда скажите прямо: наприватизировано уже достаточно, пора и честь знать! — и доказывайте этот тезис.
Что же касается самых острых аспектов давней баталии мэрии с ГКИ — вопросов приватизации земли и недвижимости, — то в проекте "ЭПИцентра" они вообще не рассматриваются. По мнению разработчиков, высказанному в беседе с Ъ, продавать землю и недвижимость необходимо по общероссийским правилам, а пока, до принятия соответствующего закона, земельные участки под предприятиями надлежит сдавать в долгосрочную аренду.
Программа приватизации a la мэрия
В проекте, подготовленном группой г-на Норкина, также очень много расхождений с госпрограммой — и так же, как в "Основных направлениях", не все эти различия фатальны. О многих из них не только возможна, но прямо-таки необходима серьезная дискуссия, исход которой отнюдь не очевиден.
(Правда, не совсем понятно, когда и как эту дискуссию вести: проекты на открытое обсуждение не выносятся. А если через две недели программа будет утверждена московским правительством? Да еще удастся "протолкнуть" соответствующий президентский указ? Тогда московские приватизаторы дословно повторят ход, который они два года приписывали Чубайсу: введут крайне спорный нормативный акт — и уже на законном основании не станут слушать критики.)
К числу таких — требующих обсуждения — различий отнесем, например, подход к приватизации арендованного имущества: по госпрограмме, арендатор имеет тут безусловный приоритет, по московскому проекту — практически ничем не отличается от любого другого соискателя. Есть в проекте и ряд других интересных идей, не входящих в ныне действующее приватизационное законодательство, но, в принципе, ничуть не исключающих возможности их кооптации. Так, чрезвычайно любопытным кажется экспертам Ъ новый критерий для инвестконкурсов — совокупный доход города от продажи, определяемый размером ежеквартальной выплаты в городскую казну. Если речь идет не о пожизненных, а о среднесрочных обязательствах — почему бы не узаконить этот критерий?
А вот что касается самой сути дела, то она, к сожалению, нимало не изменилась по сравнению с предыдущими московскими проектами (см. Ъ ##3 и 10). Вновь появившиеся — или более подробно расписанные — процедуры (например, выкуп сперва оборотных и уж только потом основных средств — и многое другое) не изменили главного. По-прежнему московские власти намерены отчуждать из имущественного комплекса приватизируемых предприятий землю и недвижимость; по-прежнему потенциальному собственнику предлагается пройти через бездну согласований; по-прежнему никаких временных рамок для принятия окончательного решения мэрия себе не ставит — и в любой момент приватизация конкретного объекта может быть остановлена и обращена вспять чиновной рукой. Короче говоря, по-прежнему обретение в собственность объекта в Москве намечается сделать задачей, равносильной протаскиванию верблюда сквозь игольное ушко.
И — очень характерная деталь. Хотя авторы прокламируют "максимально разумное соответствие" своего проекта ныне действующей государственной программе приватизации, он во множестве пунктов (мы при сравнительно беглом ознакомлении насчитали более двадцати таких мест) входит с госпрограммой в противоречие по одному и тому же вопросу: урезая полномочия ГКИ и вообще федеральных властей. И опять по-прежнему: сами приватизировать не станем и другим не дадим.
Здравый смысл и желание как нормативные акты
22 сентября Юрий Лужков и другие члены московского руководства давали пресс-конференцию в связи с подготовкой к празднованию 850-летия со дня основания Москвы. Корреспондент Ъ позволил себе нарушить торжественный тон, спросив г-на Лужкова о новых московских приватизационных документах и их явных противоречиях действующему законодательству: "Все слышали, как президент сказал Чубайсу не заниматься Москвой; но эти слова президента не являются законодательным актом. На каких же нормативных документах основывается ваша программа?"
Справедливо указав, что к празднованию юбилея Москвы вопрос отношения не имеет, Юрий Михайлович все же ответил:
Первый наш нормативный документ — это здравый смысл плюс учет специфики города. Второй нормативный документ — желание провести приватизацию так, чтобы она не влекла за собой криминализацию общества, как это делает бесплатная приватизация. Третий нормативный документ — это анализ причин неуспеха первого этапа приватизации.
По организационным и методологическим моментам мы берем то хорошее, что разработано Госкомимуществом, и отвергаем другое, что нам не подходит. Мы разрабатываем свои принципы и документы, которые, в частности, предусматривают вторичную приватизацию того, что было сделано ошибочно.
Краткий ответ этот кажется нам чрезвычайно емким: в нем содержится все самое главное, что сегодня следует знать о московской приватизации. Во-первых, она есть вопрос не экономический и уж тем более не юридический, а чисто политический. На этом важнейшем участке сосредоточена борьба за передел власти между центром и регионами — а какой же борец станет принимать в уважение законы, изданные его противником? Во-вторых, московская мэрия отстаивает безусловный приоритет права власти над правом собственности: массовая приватизация, в ходе которой государство поделилось собственностью, объявляется не только неуспехом, но и ошибкой, подлежащей исправлению: у нового собственника еще многое можно отобрать. Ну, хоть попробовать отобрать.
Сейчас — в ближайшие две недели — судьба приватизации в Москве (а стало быть, вскорости — и в иных регионах) решается в ходе согласования проектов. Победит ЭПИцентровская умеренность или решительность комиссии мэрии, мы скоро узнаем. Но неотвратимое затруднение какой бы то ни было приватизации имущества, находящегося на территории Москвы, можно, пожалуй, уже считать совершившимся фактом.
Александр Ъ-Привалов, Ирина Ъ-Андреева, Наталья Ъ-Калиниченко