На прошлой неделе Госдума приступила к рассмотрению пакета законопроектов о борьбе с коррупцией, внесенных в нижнюю палату парламента Дмитрием Медведевым 3 октября. Изучив эти документы, обозреватель "Власти" Дмитрий Камышев пришел к выводу, что рассчитаны они на очищение государственного аппарата от наиболее тупых его представителей.
Основное отличие нынешнего пакета антикоррупционных законопроектов от всех предыдущих попыток законодательной борьбы с коррупцией заключается не столько в их содержании, сколько в том, что эти документы, безусловно, будут одобрены Госдумой и Советом федерации и обретут силу закона. Ведь до сих пор принятию парламентом антикоррупционных мер препятствовали серьезные расхождения между исполнительной и законодательной властью и в понимании сути коррупции, и во взглядах на основные методы борьбы с ней (см. справку). Теперь же устремления двух ветвей власти впервые полностью совпали: президент Медведев твердо намерен выполнить одно из своих главных предвыборных обещаний, а парламентское большинство в лице "Единой России" жаждет помочь своему лидеру Владимиру Путину, который на последней пресс-конференции в качестве президента в феврале 2008 года назвал коррупцию самой нерешаемой проблемой за все время своего руководства страной.
Впрочем, на действенности президентских законопроектов это единение почти не сказалось. Говорить о том, что их авторы изначально решили свести борьбу с коррупцией лишь к громкой пиар-акции, было бы, наверное, неправильно — все-таки презумпцию невиновности никто пока не отменял. И вполне можно предположить, что кремлевские чиновники честно пытались найти способы борьбы с этим явлением, "масштабы и характер которого", как сказано в преамбуле базового законопроекта "О противодействии коррупции", "представляют угрозу безопасности РФ". Но анализ внесенных документов наводит на мысль о том, что эти поиски велись скорее по врачебному принципу "не навреди". Ведь предложенные законодательные меры, способные привести к ряду показательных антикоррупционных процессов над самыми недалекими чиновниками, в то же время дают более осторожным и предусмотрительным коррупционерам немало возможностей для того, чтобы не менять привычный образ жизни.
Неоткрытые доходы
Одной из ключевых антикоррупционных мер, предложенных в президентском пакете, является контроль над доходами чиновников. С одной стороны, эту новацию можно считать почти революционной. Ведь если до сих пор законы "О правительстве" и "О государственной гражданской службе" требовали ежегодного отчета о доходах и имуществе лишь от самих чиновников, то в новых проектах речь идет и о членах их семей, на которых действительно нередко записываются незаконно нажитые материальные блага. С другой стороны, понятие "член семьи" трактуется в этих проектах достаточно узко: под ними понимаются лишь супруги чиновника и его несовершеннолетние дети.
Конечно, нельзя исключать, что среди десятков или сотен тысяч российских коррупционеров найдется пара сотен не слишком сообразительных людей, которые не догадаются, не дожидаясь вступления в силу новых законов, переписать незаконно полученные дачи, квартиры и машины на "правильных" родственников — брата, сестру, дедушку, бабушку или даже свекровь или тещу. Но большинство чиновников наверняка сориентируется правильно и с чистой совестью отчитается перед любыми проверяющими о полном соответствии своих доходов официальной зарплатной ведомости.
Кстати, по утверждению директора центра Transparency International в России (эта организация занимается изучением уровня коррупции в разных странах) Елены Панфиловой, "в первоначальных версиях документов круг родственников, которым предписывалось декларировать доходы и имущественные интересы, был очерчен шире". Но в итоге "все свелось к супругам и несовершеннолетним детям", что, по ее мнению, "резко снижает эффективность внесенных в Госдуму законопроектов".
То же самое можно сказать и о предписанном в проектах порядке получения подарков. Во-первых, если раньше чиновникам можно было беспрепятственно получать подношения стоимостью до 5 минимальных размеров оплаты труда (для подобных расчетов, согласно Гражданскому кодексу, используется ставка МРОТ в размере 100 руб.), то теперь — до 5000 руб., что позволяет на законных основаниях принимать от просителя, скажем, бутылку весьма дорогого коньяка. А во-вторых, эти ограничения касаются прежде всего "протокольных" подарков, вручаемых при большом стечении свидетелей, тогда как никакого особого контроля за выражением благодарности наедине антикоррупционный пакет не предусматривает.
Наконец, определенные лазейки остаются и у потенциальных коррупционеров, получающих от физических и юридических лиц в обмен на свою помощь "нематериальные" блага вроде предоставления разного рода услуг, оплаты развлечений, отдыха и транспортных расходов, а также командировок. Самим чиновникам, равно как судьям и членам федерального парламента, принимать такие подарки вроде бы запрещено. Но о том, что съездить за рубеж за счет курируемой министерским чиновником компании не могут, например, его жена и дети, в президентских законопроектах ничего не говорится.
Неприкрытый конфликт
Другим ключевым понятием президентского пакета является "конфликт интересов". Закон "О противодействии коррупции" определяет его как ситуацию, "при которой личная заинтересованность государственного или муниципального служащего может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда законным интересам" последних. В случае возникновения или "возможности возникновения" такого конфликта госслужащий должен уведомить об этом своего начальника. А тот уже "обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов" путем "изменения служебного положения госслужащего вплоть до его отстранения от должностных обязанностей".
Понятно, что отстранять ценного работника из-за какой-то там "личной заинтересованности" нормальный начальник вряд ли захочет. А значит, преданные огласке примеры "конфликта интересов", скорее всего, ограничатся наиболее откровенными случаями вроде назначения на пост министра спорта президента одного из ведущих футбольных клубов. А вот ситуаций, когда, скажем, один из родственников высокопоставленного сотрудника Министерства финансов руководит крупным банком, избежать будет практически невозможно.
К той же категории труднореализуемых на практике запретов относится и декларируемый базовым законом двухлетний мораторий на занятие бывшим госслужащим должностей в коммерческих и некоммерческих организациях, если "отдельные функции государственного управления данными организациями" входили в его должностные обязанности.
Во-первых, этот мораторий изначально носит весьма условный характер: назначение бывшего чиновника на подобную должность вполне возможно, если с этим согласится комиссия по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов (такие комиссии в соответствии с действующим законом о госслужбе должны быть созданы во всех государственных организациях). Во-вторых, скрупулезное соблюдение этой нормы способно окончательно отбить интерес к госслужбе у многих молодых специалистов, которые приходят в госструктуры исключительно с целью завести полезные знакомства, а затем подороже "продаться" коммерческим компаниям. Наконец, в-третьих, у фирм, желающих обойти этот запрет, как признают сотрудники кадровых служб, всегда есть законная возможность создать специально "под новичка" совершенно новую структуру, которая в отличие от материнской организации не находилась в ведении соответствующего государственного ведомства и, следовательно, не подпадает под установленные законом ограничения.
Ненадлежащая конфискация
Весомым доводом в пользу соблюдения установленных новыми законопроектами правил для чиновников по идее должно послужить ужесточение наказаний за коррупцию, предусмотренное предложенными президентом поправками в Уголовный кодекс (УК). Однако и эти нормы тоже носят весьма неоднозначный характер.
К примеру, поправки в статьи УК о конфискации касаются только денег и имущества, полученных коррупционерами "в результате совершения преступлений". То есть изыматься будут лишь богатства, полученные в результате доказанных в суде фактов коррупции. Хотя многие эксперты полагают, что удержать чиновников и прочих ответственных лиц от того, чтобы брать взятки, может лишь четкое осознание ими того факта, что, будучи лишь однажды пойманными на взятке, они потеряют все, что нажили непосильным трудом за долгие годы.
Любопытно также, что среди новых "коррупционных" статей УК, по которым может применяться конфискация имущества, фигурирует немало чисто "политических" преступлений. К примеру, конфискацию предлагается ввести за "воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий", "нарушение порядка финансирования избирательной кампании" и "подделку подписей избирателей". В то же время в поле зрения борцов с коррупцией не попали, казалось бы, близкие по смыслу статьи УК, предусматривающие ответственность за "вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией ее полномочий с целью повлиять на ее решение", "фальсификацию избирательных документов членом избиркома, представителем избирательного объединения или кандидатом" и "фальсификацию итогов голосования".
Очевидная разница между "конфискационными" и "неконфискационными" политическими статьями состоит, похоже, лишь в том, кто является их главными фигурантами. Если первые позволяют привлечь к ответственности рядовых участников избирательной кампании, то вторые касаются в основном членов избиркомов, которые, как правило, контролируются "Единой Россией", и сочувствующих той же партии представителей власти, пытающихся добиться от избиркомов необходимых им итогов выборов. А стало быть, к борьбе с проявлениями политической коррупции, главным признаком которой международные наблюдатели считают как раз создание на выборах преимуществ для одной партии, новый закон никакого отношения не имеет.
При ближайшем рассмотрении в этом законопроекте можно обнаружить и другие "мины", на которых могут легко подорваться как работающие в органах власти сторонники оппозиции, так и сами оппозиционеры. Одной из них является положение, запрещающее судьям всех уровней материально поддерживать любые партии, участвовать в их политических акциях и иной политической деятельности, а также публично выражать свое отношение к партиям и общественным организациям (как можно легко предположить, публичное выражение симпатии к "Единой России" к санкциям вряд ли приведет). На этом фоне более понятным становится и тот факт, что "предупреждение коррупции в деятельности политических партий" относится, согласно ст. 3 базового законопроекта, к приоритетным профилактическим мерам по борьбе с коррупцией, а законотворческая деятельность, осуществляемая в Госдуме теми же партиями, занимает в этом списке почетное третье место после государственной и муниципальной службы.
Более того, российская практика последних месяцев дает представление о том, как именно власти смогут бороться с неугодными им политиками, опираясь на коррупционные обвинения. Ярким примером такого рода может, к примеру, послужить нашумевшее в Башкирии дело Хабирова, о котором "Власть" уже сообщала (см. номера от 11 августа и 1 сентября).
Напомним, что глава администрации башкирского президента Радий Хабиров впал в немилость, когда в СМИ появились слухи о его переводе в Москву с последующим возвращением в Башкирию в качестве преемника нынешнего президента Муртазы Рахимова. Среди инкриминированных ему после этого преступлений оказались и весьма парадоксальные нарушения избирательного законодательства, выразившиеся, в частности, в том, что в ходе выборов 2007 года возглавлявший в республике штаб "Единой России" Хабиров якобы получил взятку от члена ЛДПР за избрание в башкирский парламент кандидата от КПРФ (который, кстати, депутатом в итоге так и не стал).
Если бы дело Хабирова появилось уже после принятия медведевского пакета антикоррупционных законопроектов, то экс-глава администрации башкирского президента, занимающий ныне пост заместителя начальника управления президента РФ по внутренней политике, вполне мог бы стать одним из главных российских политических коррупционеров. В той же роли вполне мог бы оказаться и Михаил Касьянов, против сторонников которого весной 2008 года было возбуждено сразу несколько уголовных дел о подделке подписей в поддержку кандидата в президенты Касьянова. Впрочем, у сторонников экс-премьера еще остается шанс прочувствовать на себе все прелести нового антикоррупционного законодательства в ходе весенних региональных выборов 2009 года, которые пройдут уже после вступления в силу пакета президентских законов.
