Реформа вышла в люди
Только в этом году правление ОАО РЖД приняло две программы реформы пассажирского сегмента, который убыточен для компании. Они принципиально разные. Перевозки пассажиров на далекие расстояния ОАО РЖД планирует выделить в единый комплекс, требуя покрытия убытков из федерального бюджета. Пригородные, наоборот, дробятся по региональному признаку, а дотации выбиваются у местных властей.
С бюджетом по жизни
В условиях самого масштабного за всю историю России кризиса в гражданской авиации железнодорожный транспорт оказывается единственным, имеющим возможность реализовать конституционное право граждан на свободу перемещений. Еще в прошлом году, одном из самых удачных для авиакомпаний, транспортные аналитики говорили, что железнодорожный транспорт может быть вытеснен с рынка пассажирских перевозок. Сегодня в связи с новой волной роста цен на авиабилеты они прогнозируют рост пассажиропотока по железной дороге. Однако для ОАО РЖД, постепенно превращающегося в чисто коммерческую компанию, пассажирский комплекс остается главной головной болью. Регулируемые государством тарифы на перевозки пассажиров не обеспечивают расходов компании на их организацию, а обязанность обеспечения социальных функций не позволяет уменьшить инвестиции в поддержание и развитие пассажирского комплекса.
Несмотря на рост пассажиропотока, убыточность перевозок пассажиров растет с каждым годом. В 2007 году убыток ОАО РЖД от работы пассажирского комплекса дальнего следования составил 23 млрд руб. Государство соглашалось с требованиями ОАО РЖД компенсировать эти расходы из бюджетных средств, но договориться с Минфином о сумме субсидий удалось только в 2007 году. С прошлого года было начато покрытие убытков от дальних перевозок — для начала на уровне 40% суммы. Выйти на стопроцентное их покрытие планируется только в 2009 году. Кроме того, тенденция роста цен во всех отраслях промышленности не позволит избежать постоянного роста этих убытков, ведь расходы ОАО РЖД также будут расти, превышая прогнозные темпы инфляции.
Ближе к телу
Согласно утвержденной правлением ОАО РЖД в конце августа концепции, дальние пассажирские перевозки должны быть выделены в ОАО "Федеральная пассажирская компания" (ФПК). Она создается на базе уже обособленного с 1 июля 2006 года филиала "Федеральная пассажирская дирекция" в виде стопроцентного дочернего общества ОАО РЖД.
У монополии есть много аргументов в пользу того, почему целесообразно оставить ФПК в составе холдинга. Во-первых, тесная связь с дочерней компанией обеспечит более высокий уровень интеграции с ключевыми предприятиями железнодорожной отрасли, которые также останутся в собственности ОАО РЖД. То есть ФПК будет проще обеспечивать регулярность и безопасность перевозок, улаживать конфликты и споры, централизованно готовить персонал. При этом РЖД будет проще находить баланс объемов грузовых и пассажирских перевозок на участках с недостаточной мощностью инфраструктуры. Кроме того, холдинг сможет оказывать финансовую помощь становящейся на ноги пассажирской компании: обеспечивать более дешевыми кредитными ресурсами, совместно осуществлять закупки у машиностроительных холдингов и финансировать капитальные затраты. В ОАО РЖД также поясняют, что в большинстве стран мира пассажирский комплекс успешно работает в составе государственных холдингов, чего оказывается вполне достаточно для обеспечения прозрачности и управляемости пассажирских перевозок со стороны государства.
В то же время форма создания ФПК уже вызывала споры между ОАО РЖД и Минтрансом, который настаивал на том, что пассажирская компания должна напрямую принадлежать государству, а не железнодорожной монополии. Эта дискуссия до сих пор не завершена. "Вопрос об организационно-правовой форме ФПК находится сейчас в завершающей стадии обсуждения с учетом представленной ОАО РЖД концепции реформирования пассажирского комплекса дальнего следования до 2015 года",— сообщили Business Guide в пресс-службе Минтранса. В министерстве уточнили, что в обсуждении концепции создания ФПК участвуют "все причастные и заинтересованные федеральные органы исполнительной власти".
Первые очертания позиции правительства по этому поводу появятся после того, как концепцию рассмотрит совет директоров ОАО РЖД. Но главный бой за свою версию создания пассажирской компании монополии предстоит в ноябре: тогда правительство должно заслушать очередной доклад Минтранса о ходе реформы железнодорожного транспорта, в том числе и о механизме обособления комплекса пассажирских перевозок. Впрочем, в условиях глобального финансового кризиса в мире и в России обсуждение хода реформы может быть отложено на более спокойные времена.
Место для инвестора
Одной из основных задач, которые должны способствовать развитию пассажирского комплекса дальних перевозок, является привлечение в эту сферу частного бизнеса, а следовательно, приток дополнительных инвестиций в отрасль и повышение качества сервиса для пассажиров. По словам вице-президента ОАО РЖД Валерия Решетникова, конкуренцию в сфере пассажирских перевозок следует создавать не за счет последующего дробления ФПК, как было первоначально предусмотрено реформой, а за счет развития частного бизнеса на основе региональных франшиз. Это позволит избежать борьбы между разными перевозчиками на отдельных линиях и создаст условия для появления "конкуренции за маршруты". Также частные компании будут привлекаться для реализации билетов и продажи товаров в поездах и вообще для оказания пассажирам широкого круга услуг, которые окажутся нерентабельными для самой ФПК в федеральном масштабе.
Кроме самих пассажирских перевозок ФПК планируется передать также смежные виды деятельности, за счет которых она сможет увеличивать свою финансовую эффективность. ФПК будет сама или с привлечением аутсорсинговых компаний осуществлять продажу товаров и обеспечивать питание в поездах, оказывать багажные и почтовые услуги, заключать с туристическими и иностранными компаниями контракты на организацию групповых перевозок, производить ремонт подвижного состава как для себя, так и для сторонних организаций.
Имущественный комплекс, который планируется передать ФПК для обеспечения ее работы, достаточно велик. Это весь парк пассажирских вагонов, вагоноремонтные депо, управленческие здания и сооружения, кассы и терминалы на вокзалах, а также (в несколько этапов) все пассажирские локомотивы — более 2500 магистральных электровозов и тепловозов вместе с закрепленными за ними локомотивными бригадами и машинистами-инструкторами, равно как и профильные локомотивные депо.
Последний шаг видится самым сложным этапом в реформе пассажирского комплекса, да и всего железнодорожного транспорта, а потому отнесен в проекте концепции на 2011-2015 годы. Обособления локомотивного хозяйства (создания дирекции тяги и дирекции по ремонту локомотивов) до сих пор не произошло даже в прибыльном грузовом сегменте. В то же время в программе еще второго этапа реформирования (сейчас формально завершается третий) записано: "Создаются организационно-правовые условия для увеличения доли парка магистральных локомотивов, находящихся в частной собственности (собственности компаний-операторов)". Пока и в ОАО РЖД, и в Минтрансе признают, что условий для выхода частных локомотивов на сеть железных дорог общего пользования нет. Возможно, именно при создании ФПК будет создан прецедент, когда формально отделенная от ОАО РЖД компания сможет самостоятельно управлять локомотивным парком и обслуживать его.
Убытки регионального уровня
В пригородном сообщении ОАО РЖД перевозит в год до 1,15 млрд человек — если сравнить с населением страны, то каждый житель России осуществляет примерно 10 поездок в год. Однако доходов эта деятельность приносит немного. Во-первых, в общем пассажирообороте ОАО РЖД на нее приходится только 26%. Во-вторых, она, как и дальние перевозки, глубоко убыточна. "В пригородном сообщении процент покрытия — 38% от экономически обоснованного уровня тарифов. Чтобы эти перевозки стали рентабельными, надо поднять цены на билет или предусмотреть дотации" — так обрисовал ситуацию глава департамента пассажирских сообщений ОАО РЖД Геннадий Верховых 9 октября на слушаниях в Общественной палате.
Вице-президент ОАО РЖД Валерий Решетников уточняет, что потери компании от пригородных перевозок в 2007 году составили 31,7 млрд руб., из которых государство компенсировало лишь 1,5 млрд руб. По предварительным оценкам, в этом году убытки составят 37,7 млрд руб. с компенсацией 1,5 млрд руб. В дальнейшем ОАО РЖД рассчитывает на рост компенсаций. В частности, на 2009 год запланирован убыток в 47,7 млрд руб. при покрытии 12,2 млрд руб., в 2010 году — 55,1 млрд руб. с компенсацией 26,2 млрд руб. Гендиректор Института проблем естественных монополий (ИПЕМ, один из организаторов слушаний) Юрий Саакян отмечает, что вопрос о необходимости сократить перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых должен был решаться на начальном этапе реформы, но до сих пор это не сделано. "В программе реформы железных дорог написано, что убытки должны компенсировать за счет правительства страны и субъектов федерации, но ничего этого не происходит",— добавляет господин Саакян.
Действительно, местные власти не спешат компенсировать все убытки железнодорожников. Так, по данным минтранса Татарии, республика выделяет средства на компенсацию потерь перевозчика в пригородном сообщении, но каждый раз все меньше и меньше: 78 млн руб. в 2006 году, 66 млн руб. в 2007 году и 57 млн руб., по прогнозам, на 2008 год. Чиновники не отрицают того, что объем дотаций не покрывает убытков ОАО РЖД.
Администрация Ростовской области выделила железнодорожникам 80 млн руб. в 2006 году, 103 млн руб. в 2007 году и собирается предоставить 133 млн руб. в 2008 году, чего, по ее мнению, достаточно для компенсации убытков. Однако специалисты Северо-Кавказской железной дороги считают, что расходы на пригородные перевозки в области покрываются лишь на 70%.
На Дальнем Востоке убытки перевозчика компенсируют только Хабаровский край и Амурская область — соответственно 30 млн и 10 млн руб. дотаций на 2008 год. Еврейская АО компенсирует только расходы, связанные с предоставлением 50% скидок к тарифам при перевозке школьников и студентов. В 2007 году областные дотации составили 3,8 млн руб., в то время как убытки Дальневосточной железной дороги в ЕАО достигли 62,3 млн руб.
Из бюджета Самарской области железнодорожникам выдано 61 млн руб. в 2006 году, 68 млн руб. в 2007 году и будет предоставлено 73 млн руб. в 2008 году. По данным перевозчика, эти деньги покрывают лишь 30% убытков. Чиновники к уступкам не готовы. "При формировании бюджета железная дорога просит больший объем финансирования,— объясняют в самарском минтрансе.— Но не все требования признаются обоснованными. Мы исходим только из подтвержденных расходов".
"В 2008 году на компенсацию убытков мы получили из Волгоградского областного бюджета 75 млн руб., при том что просили 270 млн руб. В 2009 году мы рассчитывали на 280 млн руб., но депутаты уже скорректировали эту сумму до 83,53 млн руб. На 2010 год из нужных нам 292 млн руб. реально выделят 92 млн руб.",— рассказывает заместитель гендиректора ОАО "Волгоградтранспригород" Владимир Шилин.
По данным ОАО РЖД, за 10 лет реформы пассажирооборот в пригородном сообщении уменьшился на 36,5%. При этом общий пассажирооборот железных дорог за этот период вырос на 15%, а пассажирооборот в дальнем следовании (компенсации начались в 2007 году) — на 62%.
Юрий Саакян поясняет, что железнодорожный транспорт в пассажирских перевозках на далекое расстояние проигрывает авиационному и автомобильному. В свою очередь, конкуренция между железнодорожным и автобусным транспортом может являться одной из причин падения пассажирооборота в пригородном сообщении. К примеру, билет на электричку Москва--Сергиев-Посад сегодня стоит 96 руб., ГУП "МО "Мострансавто"" предлагает заплатить за аналогичную поездку 95 руб. Расстояние до Сергиева-Посада 71 км, на то, чтобы доехать туда, в обоих случаях требуется примерно полтора часа. А автовладелец при отсутствии пробок на своем ВАЗ-2110 при скорости 90 км/ч потратит 3,6 л бензина АИ-92 общей стоимостью 86 руб. и доедет до пункта назначения за 47 минут. Из Москвы до Мытищ можно добраться за 18 минут и 60 руб. на скоростной электричке "Спутник" с Ярославского вокзала, оттуда же за полчаса и 36 руб.— на обычной электричке, за то же время и деньги — на маршрутных такси N177 и N169 от станции метро "Медведково". К 2020 году в Мытищи планируют провести метро. Еще пример: межрайонное автотранспортное предприятие N2 "Автоколонна 1417" осуществляет перевозки между Москвой и Коломной на комфортабельных автобусах Mercedes "с организацией питания и досуга" за 180 руб. Полный билет на обычную электричку в Коломну стоит 144 руб. То есть переплата за более качественный сервис составляет всего 36 руб.
Попытки прибыльности
Повысить эффективность пригородных перевозок призваны проекты ОАО РЖД по созданию пригородных пассажирских компаний (ППК). Основным акционером созданных на сегодня 11 ППК является монополия в партнерстве с местными властями. "Пожалуй, единственное исключение связано с историей создания ОАО "Экспресс-пригород", когда на начальном этапе формирования компании долю в уставном капитале имело ЗАО РАТМ, занимающееся грузовыми перевозками. Есть случай образования пригородной компании без участия ОАО РЖД — ОАО "Эльбрус-экспресс" в Кабардино-Балкарии, пускающее электропоезд между Нальчиком и Прохладной",— поясняют в департаменте пассажирских сообщений ОАО РЖД.
Уже создано 11 ППК (см. таблицу). Уставный капитал компаний обычно составляет 100 тыс. руб. Чтобы минимизировать риски потери имущества, на начальном этапе ППК не имеют своей собственности: подвижной состав и площади берутся в аренду, а затем постепенно покупаются свои. Например, в 2007 году ОАО "Омск-пригород" получило пригородный вокзал в Омске, четыре электропоезда и денежные средства от ОАО РЖД, а также два электропоезда и деньги от муниципалитета. ОАО "Экспресс-пригород" получило три электропоезда и деньги от ОАО РЖД, а также денежные средства от Новосибирской области. В результате произошло изменение долей в капитале компании: Новосибирская область увеличила свою долю с 25% до 40%, снизив долю Новосибирска с 24% до 9%, ОАО РЖД сохранило 51%.
Основными функциями создаваемых ППК являются пригородные железнодорожные перевозки, обслуживание пассажиров на вокзалах, железнодорожных станциях и в пригородных поездах, а также различная коммерческая деятельность, например рекламная или туристическая. В этом плане показательна деятельность одной из первых ППК — ОАО "Экспресс-пригород", созданного в мае 1998 года в качестве экспериментальной компании, не входящей в систему МПС, а затем в ходе реформы переданного ОАО РЖД.
Компания имеет в аренде 120 электропоездов, которые осуществляют сообщение по пяти направлениям Барабинского и Новосибирского участков. Перевозчик, вышедший на безубыточный уровень в 2003 году, ведет также коммерческую деятельность в поездах, на территории вокзалов, в пригородных павильонах, на остановочных платформах и в полосе отвода дороги по всем направлениям движения. Так, для питания пассажиров "Экспресс-пригород" арендовал помещение ресторана в здании вокзала Новосибирск-Главный и принял на работу весь его штат.
В 2007 году доходы компании выросли на 18,8%, до 881,7 млн руб., чистая прибыль составила 2,35 млн руб. Это вторая по прибыльности ППК после московского ОАО "Центральная ППК", чистая прибыль которого в 2007 году составила 11,45 млн руб. Третьим по уровню рентабельности является ОАО "Алтай-пригород" с прибылью в 2007 году в 947 тыс. руб., четвертым — ОАО "Омск-пригород" с 680 тыс. руб.. В то же время, например, ОАО "Северо-Западная ППК" показало в 2007 году убытки в 253,58 млн руб., ОАО "Кузбасс-пригород" — в 130,7 млн руб.
На сегодня семь ППК являются перевозчиками и четыре — операторами. В ОАО РЖД объясняют: разница между перевозчиком и оператором в том, что первый может от своего имени заключать договор о перевозке, которым в данном случае выступает билет, а второй является агентом и может заниматься лишь реализацией билетов. Кроме того, перевозчик имеет договор по использованию инфраструктуры. "Для семи перевозчиков Федеральная служба по тарифам (ФСТ) посчитала тарифы на использование инфраструктуры, а для четырех операторов — пока нет. Введение прейскуранта N10-02-16 определит правила игры для всех, и операторы смогут перейти в разряд перевозчиков. Мы рассчитываем, что ФСТ примет прейскурант до конца этого года и введет его с января",— рассказывает заместитель главы департамента пассажирских перевозок ОАО РЖД Максим Артемов.
Сейчас ОАО РЖД ведет работу по созданию еще восьми ППК: "Экспресс-пригород Нижний Новгород", "Баштранспригород", "Карел-пригород", "Саматранспригород", "Пермская пригородная компания", "Кубань-экспресс", а также "Содружество" на территории Татарии, Марий Эл, Удмуртии, Чувашии и частично Кировской области. В плане этого года — создание ОАО "Московско-Тверская пригородная компания".
В ОАО РЖД полагают, что рамки деятельности ППК не всегда должны совпадать с географическими границами их работы. Так, Северо-Западная ППК сначала называлась "Санкт-Петербург — Витебская ППК" и осуществляла перевозки на направлениях только от Витебского вокзала. Затем компания стала работать на Балтийском, Московском, Ладожском и Финляндском вокзалах. Это случай, когда растущий объем перевозок не привел к снижению маневренности. Ситуация на Московской железной дороге противоположная: Московско-Тверская ППК призвана разгрузить Центральную ППК. Последняя планирует создать и еще одну дочернюю компанию — ОАО "Содружество", которая будет работать на межрегиональном рынке. При этом, добавляет Максим Артемов, создавать ППК во всех субъектах федерации нет смысла, ведь сейчас 33 региона обеспечивают 85% всех пригородных пассажирских перевозок.
Выход в правовое поле
Общий план действий ОАО РЖД в отношении пригородных перевозок определен утвержденной 14 марта программой развития до 2015 года. Она предполагает переход к безубыточной деятельности в пригороде к 2012 году и к деятельности с достаточной нормой рентабельности в долгосрочном периоде. Как уточнял тогда вице-президент ОАО РЖД Михаил Акулов, финансовое оздоровление сегмента должно произойти на основе "совершенствования нормативно-правовой базы" и "полномасштабного запуска системы госзаказа со стороны субъектов на перевозки пассажиров, предусматривающей полную компенсацию из федерального и региональных бюджетов".
Программа будет осуществляться в три этапа: на первом планируется создать сеть ППК, на втором — центр корпоративного управления пригородным комплексом (ЦОПР), на третьем — управляющую компанию, которая будет осуществлять общее руководство. По расчетам авторов проекта, пригородный пассажирский комплекс постепенно трансформируется в самостоятельный субхолдинг, а ОАО РЖД будет предоставлять только услуги инфраструктуры. В соответствии с прогнозами компании к 2015 году пассажирооборот в пригородном сообщении возрастет в сравнении с 2007 годом на 8,4%. Вложить в сегмент придется 199,1 млрд руб., чистый доход с учетом бюджетных субсидий составит 652,45 млрд руб.
Под совершенствованием нормативно-правовой базы в ОАО РЖД в первую очередь понимают принятие федерального закона "Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения РФ". Проект аналогичного закона, регулирующего отношения по обслуживанию населения автотранспортом прошел первое чтение в Госдуме. После его принятия Минтранс инициирует ту же процедуру и в отношении железнодорожного закона. На заседании комитета по экономической политике, предпринимательству и собственности Совета федерации 17 июня Геннадий Верховых пояснял, что принятие этого закона позволит решить проблему внедрения механизма договорных отношений в пригородных перевозках.
Оформление отношений
Переход на договорные отношения с обслуживаемыми субъектами — одна из ключевых идей реформы пригородного комплекса. Корректировка закона "О железнодорожном транспорте" предполагает закрепление обязательства компенсации из федерального и местных бюджетов потерь перевозчика в связи с осуществлением пригородных перевозок по тарифам ниже экономически обоснованного уровня. Закрепляет это и находящийся на рассмотрении ФСТ прейскурант N10-02-16.
Business Guide удалось ознакомиться с примерным вариантом договора, который предлагается заключать с регионами. Он предполагает, что субъект в случае несвоевременной уплаты субсидий перевозчику должен уплачивать пени в размере 1/365 ставки рефинансирования Банка России от неоплаченной суммы за каждый день просрочки. При неуплате субъектом компенсации перевозчик имеет право обратиться в арбитражный суд. По словам Максима Артемова, похожие коммерческие договоры уже заключались в Сибири и Ленинградской области ввиду долгосрочного сотрудничества ОАО РЖД с этими регионами.
Чтобы субъекты федерации могли компенсировать потери ОАО РЖД от пригородных перевозок, монополия считает необходимым также внесение изменений в постановление правительства РФ N670 "О распределении дотаций из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ" от 22 ноября 2007 года в сторону увеличения дотаций из федерального бюджета регионам. Максим Артемов напоминает, что сейчас доля, заложенная в региональных бюджетах на финансирование пригородных перевозок, составляет в среднем по России 0,6-1%, в то время как доля железнодорожного транспорта в пригородных и внутригородских перевозках по сравнению с другими видами транспорта составляет 4%, а с учетом дальности перевозок — 14-16%.
Предполагается, что все перевозки будут разделены на два сегмента: социальный заказ по установленным государством тарифам с последующей компенсацией из государственных и местных бюджетов потерь перевозчика и коммерческие перевозки по тарифам перевозчика. При формировании тарифа на перевозки по социальному заказу перевозчик будет предъявлять субъекту экономически обоснованный тариф (себестоимость плюс установленный уровень рентабельности), который затем будет скорректирован с учетом тех затрат, которые готово понести население региона. Разница между тарифами и станет суммой компенсации потерь перевозчика. Выбор перевозчика в этом случае будет осуществляться по результатам открытого конкурса, проводимого уполномоченным органом субъекта. Приоритет в осуществлении коммерческих перевозок будет отдаваться перевозчику, выполняющему социальные перевозки.