Бюджет, представленный правительством, хитроумен, неисполним — и не имеет реальной альтернативы
"Расходы федерального бюджета определены на основе заявочных материалов министерств, ведомств и организаций, скорректированных на результаты разногласий по несогласованным вопросам, а также мероприятий по сбалансированности бюджета".
"Основные направления бюджетно-налоговой политики на 1995 год" (Рекомендуем читать медленно. Вслух.)
Вотума нет, доверия — тоже
27 октября на внеочередное заседание Государственной думы выносился только один вопрос: "Доклад-заявление Председателя правительства РФ В. С. Черномырдина в связи с предложением депутатской фракции Демократической Партии России о выражении недоверия Правительству РФ". Необычность такой постановки вопроса двояка: во-первых, бросается в глаза новизна жанра — "доклад-заявление", а во-вторых, в истории отечественного парламентаризма, по крайней мере в его новейшей истории, подобное происходило впервые.
Предложение ДПР скорее всего было лишь поводом для вынесения вопроса о недоверии правительству: уж слишком много претензий к тому накопилось у значительной части депутатского корпуса. Каплей же, переполнившей чашу парламентского терпения, стала валютная сарабанда 11-13 октября.
Подавляющим большинством 331 из 365 зарегистрировавшихся для участия в заседании (напомним, всего в нижней палате 450 парламентариев) депутаты приняли повестку дня именно в вышеуказанной формулировке, что, как представляется, в конце концов оказало свое влияние на результаты голосования. Но — по порядку.
Та часть выступления Виктора Черномырдина, которая в большей степени могла претендовать на звание доклада, содержала информацию о не слишком радужных результатах исполнения бюджета за 1994 год. Как сказал сам премьер, впервые свое выступление он начинал с проблем и сложностей. Потом Виктор Степанович задался традиционным для россиян вопросом "что делать", несколько развив его: "Какую финансовую и экономическую политику выбирать?.. Нужен прорыв. Умеренно жесткая финансовая политика исчерпала свои возможности..."
Прорывом и "новым шагом" премьер посчитал предложенный депутатам буквально накануне заседания проект бюджета на 1995 год. И вот говоря уже о годе грядущем, Виктор Черномырдин вступил в фазу заявления.
Если вкратце, то заявление свелось к следующему. Предложенный на 1995 год бюджет — это "реалистичный бюджет, который закрывает путь назад, в болото депрессии." При этом дефицит бюджета-95 предполагается в размере 72 трлн руб. А покрытие дефицита — из внутренних (эмиссия и размещение ценных бумаг) и внешних (валютные займы на $12,7 млрд) источников. Фраза премьера "дают — чего не брать", особенно если судить по шуму в зале, разъярила часть депутатов.
Завершил свое выступление Виктор Черномырдин оценкой предстоящего решения вопроса о доверии: "Нормальная жизнь; полезно для правительства, поскольку выявляет меру ответственности каждого."
И началось выявление мер ответственности. Около часа продолжались депутатские вопросы и правительственные ответы, сильно напоминающие разговор слепого с глухим. На один из самых конкретных вопросов: "какой политический строй предполагается в рамках программы нынешнего правительства?" — был получен один из самых конкретных ответов: "социализм не строим, в коммунизм не идем.". После этого начались выступления руководителей думских комитетов и фракций (во многих случаях руководители комитетов выражали скорее собственное мнение, нежели позицию комитета, как позже выяснялось из реплик членов этих же комитетов).
Сергей Глазьев, руководитель Комитета по экономической политике (ДПР): "Большая часть направлений экономической политики не выполнена... Если согласимся с прогнозом и бюджетом, получим дальнейшую деиндустриализацию... Есть альтернатива — наша программа активной структурной политики, одобренная и в Думе, и товаропроизводителями, и в академических кругах." (Забежим вперед — проголосовал за недоверие.)
Петр Романов, представитель Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации: "Нам не нужно правительство, которое игнорирует безопасность страны."
Михаил Задорнов, руководитель Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам ("ЯБЛоко"): "Главный вопрос — политическая воля... Итоги исполнения бюджета за 1994 год не позволяют принять бюджет-95 на веру." (Не голосовал.)
Сергей Бурков, руководитель Комитета по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности (Новая региональная политика): в результате приватизации происходит "передел государственной собственности в пользу определенных узких социальных групп." (За недоверие.)
Егор Гайдар, лидер фракции "Выбор России": "У правительства нет другого выхода, кроме как поворот к жесткой политике... Сегодня этот курс дает надежду на вывод страны из кризиса." (Воздержался при голосовании.)
Сергей Калашников, руководитель Комитета по труду и социальной политике (ЛДПР): "Это правительство не способно ни на что... Людям, доказавшим дееспособность, — в том числе и Виктору Степановичу — никто не мешает войти в новое правительство." (За недоверие.)
Владимир Жириновский, лидер фракции ЛДПР: "Виктор Степанович, не волнуйтесь. Этот парламент вам не угрожает ничем... Господа министры, сдайте полномочия. Ибо в следующем году вас арестуют." (За недоверие.)
Сергей Шахрай, лидер фракции ПРЕС: "Объединение против чего-то — объединение по принципу толпы." (Против недоверия.)
Григорий Явлинский, блок "ЯБЛоко": "Бессмысленно говорить о правительстве в отрыве от президента... 'ЯБЛоко' предлагает не участвовать в голосовании по этому бессмысленному вопросу." (И не участвовал.)
Наконец настал момент голосования недоверия правительству. За — 195. Против — 54. Воздержалось — 55. Решение Государственной думой не принимается, поскольку по регламенту в подобных случаях положено набрать не менее 226 голосов.
Итак, "не против правительства" проголосовало всего 12% депутатов Госдумы — около 18% из числа голосовавших. Не против в данном случае отнюдь не означает за.
"Новый курс": метаморфоза злого следователя в доброго
В последние две недели все ведущие хозяйственники из правительства, будто сговорившись, завели упорный разговор про новый подход к экономическим реформам. При этом все оценки "нового курса" носят превосходный характер, наиболее отчетливо проявившийся в высказывании Анатолия Чубайса, квалифицировавшего его как "радикальную беспрецедентную смену экономической политики" (см. стр. 12 этого номера Ъ).
Все это выглядит тем более интригующе еще и потому, что начальный этап формирования "нового курса" проходил на самом верху в обстановке таинственности. Занимались этим сам премьер, его замы и министры-экономисты — не меньше. В результате даже ведущие спецы экономических ведомств были поставлены перед свершившимся фактом: им спустили "контрольные цифры" и предложили в срочном порядке сверстать под них экономический прогноз и бюджет на будущий год.
Параметры "нового курса" обсуждению не подлежали. Работа проходила настолько быстро, что в документах, подготовленных к заседанию правительства, имелись просто смешные ляпы. Некоторые показатели и даже целые таблицы просто забыли заменить, и они перекочевали в новые документы из старых вариантов расчетов. Впрочем, особой обоснованности расчетов и вылизывания цифр начальство и не требовало — решение было уже принято.
Одну из версий того, что лежит в основе "нового курса", Ъ уже анализировал — см. #39, стр. 5-13. Речь тогда шла о сделке правительства с МВФ "низкая инфляция взамен на кредиты". Эта версия подтвердилась. Судя по имеющимся у нас данным, на заседании правительства 20 октября Александр Шохин объяснил членам кабинета, что будущий год — последний, когда Россия может получить кредиты МВФ. Дело здесь в том, что в ходе обсуждения условий реструктуризации нашего внешнего долга рассматривались прогнозы, согласно которым в результате умелых действий правительства в России с 1996 года начнется экономический рост и речь пойдет уже не о получении кредитов, а о возврате прежних долгов. Поэтому во что бы то ни стало надо во всех официальных документах сконструировать очень нравящиеся МВФ низкодефицитный бюджет, исключающий кредиты ЦБ на восполнение дефицита, и прогноз со смехотворной — двухпроцентной — месячной инфляцией.
На упомянутом заседании правительства прозвучала и еще одна причина скоропостижного перехода на "новый курс". Речь идет об исполнении доходной части бюджета 1994 года, которое Виктор Черномырдин квалифицировал как "форменное безобразие". Спорить с премьером трудно: по данным Минфина, за девять месяцев в бюджет поступило налогов и платежей лишь 37,7% от утвержденной на год суммы. Причины столь позорного расхождения плана и факта известны: Минэкономики занизило прогноз темпов спада (а ведь предупреждали: см. нашу статью в Ъ #10), Минфин заложил нереальную собираемость налогов — и все вместе не ожидали, что летняя инфляция окажется настолько низкой и подкосит налоговую базу.
Но ведь ведомствам — получателям бюджетных денег эти выкладки если и интересны, то лишь с познавательной точки зрения. Выделенные на них деньги записаны в бюджете, и денег этих ждут в полном объеме, тем более что исходя из записанных в расходной части бюджета цифр, многие начали выполнять вполне конкретную работу, которая, натурально, требует оплаты. Все эти просчеты обернулись таким бюджетным кризисом, что лучше бы было совсем без бюджета.
Ошибок этого года было решено не повторять — и началась "игра на понижение". Было решено предельно занизить доходные и, соответственно, расходные статьи бюджета, что с блеском и выполнили: скрытые резервы в новом проекте бюджета запрятаны всюду, где только можно. Достаточно сказать, что средний курс рубля на 1995 год, по которому были пересчитаны внешние кредиты, заложен в размере 3,2-3,3 тыс. руб. за доллар — на уровне, который при нынешней тенденции сложится к концу этого года, то есть стабильный, а то и снижающийся курс.
Этими изящными финтами достигаются две цели. Во-первых, при перевыполнении бюджета можно будет говорить об успехе политики правительства, а во-вторых, подкармливая кого-то из легких сверхплановых доходов, — выступать благодетелем по отношению к получателям бюджетных средств. Вот и второй смысл перехода от сверхнапряженного к необременительному бюджету — "злой следователь" превращается в "доброго".
Впрочем, и в роли "злого следователя" правительству особо мучиться не пришлось. На заседании 20 октября премьер поставил вопрос ребром: кто, мол, против снижения инфляции до 2% за счет отказа от покрытия дефицита бюджета кредитами ЦБ? Премьеру вторил Анатолий Чубайс: бюджет должен быть жестоким и беспощадным, но справедливым. Этому явных противников не нашлось — кто же выступит против снижения инфляции да еще за счет прекращения каких-то кредитов не его ведомству? "За" проголосовали единодушно.
В очередной раз на те же грабли
Ну и в чем, собственно, проблема? Будто не помним все мы, как при советской власти хозяйственники добивались занижения плана, дабы его перевыполнить и получить премию — и ничего, проходило.
Здесь, похоже, не пройдет. По трем основным причинам.
Во-первых, при разработке прогноза развития экономики — основного для бюджета исходного документа — шансы найти компромисс в классической дилемме "спад--инфляция", мягко говоря, малореальны.
Во-вторых, несмотря на желание сохранить люфт по доходам, прирост многих доходных статей представляется рассчитанным исходя из неправдоподобных политических и экономических предпосылок.
В-третьих, центральная идея бюджета — прекратить бюджетные заимствования у ЦБ и перейти к неинфляционному покрытию дефицита бюджета — представляется нам столь же сюрреалистичной, сколь благой.
По совокупности этих причин проект бюджета на 1995 год кажется нам "дутым" в трех своих составных частях — доходной части, дефиците и в источниках его покрытия. Теперь — подробнее и обо всем по порядку.
Прежде всего, в прогнозах под "новый курс" Минэкономики практически не изменило макроэкономические показатели в натуре (в сопоставимых ценах). Если в предыдущем варианте прогноза с 5-процентной инфляцией ВВП сокращался на 5-7%, а продукция промышленности на 8-12%, то и в новом варианте, с инфляцией в 2%, сокращение составляет соответственно 6-8 и
10-12%, то есть различий в оценках спада практически нет.
В Ъ неоднократно доказывалось, что такого быть не может. Вот и сейчас наши расчеты по оценке влияния более чем двукратного снижения темпов инфляции на динамику производства позволяют говорить, что в случае полномасштабной реализации финансовой части "нового курса" спад ВВП может составить 13-16%, то есть вдвое превысить прогноз правительства. Соответственно, как и в 1994 году, уменьшится за счет сокращения налоговой базы и доходная часть бюджета, а его дефицит составит по отношению к ВВП 9,3-10,7% против 8,3% в проекте. Иными словами, за счет макроэкономических факторов доход бюджета от базовых налогов (на прибыль, НДС) может оказаться меньше расчетного на 10-12 трлн рублей.
Значит, бюджет опять не будет исполнен. Вот все хитрости и впустую — будет и инфляция, и бюджетный дефицит.
Далее, при построении некоторых доходных статей бюджета, на наш взгляд, подход был слишком оптимистичным. Так, например, только большой финансово-экономический романтик мог предположить, что регионы ради интересов федерального бюджета отдадут 4 трлн руб. из причитающейся им доли подоходного налога с физических лиц. Примерно на такую же сумму предполагается набрать акцизов, реанимировав уже в течение полутора лет бездействующий указ президента "О государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции" (#918 от 11 июня 1993 года). Нам почему-то кажется, что закладываться на эти 7-8 трлн рублей возможного бюджетного дохода не следовало бы — из-за полной "непроходимости" мер их мобилизации по политическим мотивам.
Чрезвычайно странной оказывается при внимательном рассмотрении и строка "поступления от экспортно-импортных пошлин". Напомним, что в бюджете принят средний курс 3200-3300 R/$, то есть фактически нынешний курс. Поскольку внутренняя инфляция за год ожидается в районе 38%, то эффективность экспорта за тот же год должна уменьшиться на ту же величину. Каким образом при этом может разумный человек ожидать намечаемого бюджетом роста экспорта на 16,6% — для экспертов Ъ остается тайной.
Но, возможно, рост импорта (на 20%) обеспечит пополнения казне? Возможно — если намечаемые меры по обеспечению госмонополии на водку этого роста не подкосят.
Излишним, на наш взгляд, оптимизмом продиктована и еще одна строка бюджета — доходы от продажи принадлежащего государству имущества или, коротко говоря, от приватизации. Чтение соответствующего раздела пояснительной записки к бюджету порождает уйму недоуменных вопросов. Читаем:
"В 1995 году обязательной приватизации подлежит имущество, оцененное по состоянию на 1.01.94 в сумме 15973 млрд рублей. На специализированных чековых аукционах предполагается продать акции на сумму 8 трлн рублей (в среднем 50% акций каждого предприятия)."
Позвольте! не говоря уже о том, что чековых аукционов в 1995 году просто быть не может (кончился ваучер-то), обратим внимание на слово "обязательной". Но к сожалению — или к счастью, кому как нравится — ни о какой обязательной приватизации в обоих президентских указах, регламентирующих сегодня приватизационные процессы — декабрьском и июльском — не говорится. Таким образом, акции на сумму номиналом в 8 трлн рублей не должны быть, а всего лишь могут быть проданы. Это уже не столь надежный источник дохода. Но — читаем дальше.
От этой продажи федеральный бюджет намерен получить 7530 млрд рублей, правда "в связи с внесением предложений по существенному изменению нормативов распределения доходов от приватизации в пользу бюджетов различных уровней". Сколь существенному, не написано, но, сопоставляя документы, полученные депутатами, с проектом бюджета, внесенным в правительство г-ном Вавиловым, мы установили, что долю федерального бюджета намечено увеличить менее чем в полтора раза (неизвестно, кстати, как на эту новацию прореагируют регионы). При этом 8 трлн номинала акций планируется продать за 52,8 трлн рублей, то есть по среднему курсу 6,6.
Еще раз — позвольте! но даже на чековых аукционах средний курс был менее пяти — с какой же радости он будет 6,6 на аукционах денежных? Но даже не это самое странное. Весной этого года эксперты ГКИ исследовали возможный уровень спроса на разгосударствливаемое имущество в период денежной приватизации (см. Ъ #18). Так вот, по их данным, ни при какой погоде совокупный спрос не превышал 5 трлн рублей. Как же удастся в 1995 году продать акций на сумму вдесятеро большую? Может быть, расчет на иностранных покупателей? Но тогда прямые иностранные инвестиции в приватизацию должны будут составить в 1995 году не менее $15 млрд. Приятно, конечно, помечтать, но ведь надо знать и меру — не пойдет ли загнивающий Запад по миру?
Нам представляется более реальным, что доходы бюджета от денежной приватизации будут на 3-4 трлн меньше, чем ждут в правительстве.
Отметим справедливости ради, что завышенность ожиданий приватизационных доходов присуща не только правительству. Самый, пожалуй, завзятый его недоброжелатель Сергей Глазьев считает, что намеченные в бюджете поступления "крайне низки". В подписанном им докладе Комитета по экономической политике читаем: "Наблюдаемый в настоящее время бурный рост стоимости акций приватизированных предприятий и их массовая перепродажа иностранным компаниям свидетельствуют о многократном занижении доходов бюджета, их перераспределении в пользу спекулятивного капитала, в значительной части иностранного."
Г-н Глазьев, по-видимому, недоучел, что "бурный рост" охватил пока прискорбно малую часть акций приватизированных предприятий — и что задачи продать быстро и продать дорого абсолютно несовместимы. А значит, "многократное" повышение бюджетных доходов от приватизации именно в 1995 году — сонный морок, которого устыдился бы и Манилов.
Так добрые люди дефицит не финансируют!
А в части западного участия в "новом курсе" реформы действительно несколько переборщили. Ведь что-то странное случилось еще и при расчете суммы внешних заимствований. По информации Минфина, за девять месяцев 1994 года Россией было получено только $1,6 млрд внешних кредитов. Тем не менее на следующий год по этой статье заложен приход в $12,7 млрд. Вспомним, Егор Гайдар в 1992 году тоже уповал на $10 млрд займа от МВФ — до сих пор столько не получили.
Отметим, что западные заимствования — это "козырной источник" неинфляционного финансирования дефицита бюджета. Именно на них упирает правительство, дабы прекратить заимствования у Центробанка.
Плохо клеится и с другим неинфляционным источником — эмиссией ценных бумаг "типа ГКО". Хотя по различным вариантам документов гуляют разные цифры предполагаемой эмиссии, мы обратимся к финальному "думскому" варианту. Там (в табличном приложении) мы обнаруживаем две интересные цифры. Оказывается, в 1994 году за счет эмиссии ценных бумаг удалось санировать бюджетный дефицит на 3,8 трлн руб., а в 1995-м проектируется — аж на 43,5 трлн (прирост в 11,5 раз!) Хотелось бы верить в реальность этого фондового прожекта, но верится с большим трудом. Возможно, конечно, что г-ну Вавилову не дают покоя лавры г-на Мавроди. Отметим, однако, что заложенного в бюджет результата, по нашим оценкам, не достигли все вместе взятые.
Так что же будет? — Вероятнее всего, для соблюдения внешних атрибутов жесткой политики прямого кредитования Центробанком дефицита бюджета действительно проводить не станут. Но, по слухам из правительственных кулуаров, готовится обходной маневр: нераскупленные на аукционах правительственные ценные бумаги настоятельно предложат скупать Центробанку. Формальности тем самым будут соблюдены — но такая покупка вполне эквивалентна эмиссии.
Стоило ли затевать такую сложную игру, чтобы получить тот же результат? Может быть, и стоило — хотя бы для того, чтобы показать всем "бюджетникам" истинное положение дел и избавить их от иллюзий. Ну а кроме того, под такие параметры была обещана внешняя помощь, что тоже не лишнее в наших условиях. Конечно, в этой политике есть элемент лукавства, но на то она и политика. Тем более что лукавят не так чтобы сильно, не слишком квалифицированно и вроде бы для пользы дела.
Напоследок же напомним, что все вышеизложенное — вовсе не ново. С 1992 года начиная, реалистичного бюджета в России не было ни разу. Эксперты Ъ готовы пари держать — и в 1995 году не будет. При любых политических раскладах.
Андрей Ъ-Галиев, Никита Ъ-Кириченко, Александр Ъ-Привалов, Андрей Ъ-Шмаров