ТЭК будет не столько реформирован, сколько усовершенствован
Вертикально-интегрированные компании
Слухи о глобальном реформировании ТЭК уже на протяжении двух месяцев будоражат общественность; не раз об этих слухах писал и Ъ. В конце октября на совещании в Минтопэнерго был представлен проект указа "О внеочередных мерах по совершенствованию деятельности нефтяных компаний". По оценкам ряда независимых экспертов, шансы на прохождение документа через президентский аппарат и на подписание его президентом достаточно высоки: предлагаемые в нем меры вполне вписываются во "второй этап реформ" (ср., например, высказывания г-на Уринсона о мощных корпоративных структурах, стр. 23).
Согласно проекту, основным субъектом хозяйственной деятельности и объектом государственного регулирования в нефтяном комплексе являются нефтяные компании (НК), создаваемые путем консолидации (и, как мы увидим ниже, не только путем консолидации) принадлежащих государству акций АО всех прикосновенных к нефти отраслей "от разведки до бензоколонки". Меры госрегулирования: квотирование, лицензирование, регулирование цен — осуществляются именно в отношении НК. Они же осуществляют функции спецэкспортеров нефти и продуктов переработки нефти и газа, произведенных как самими компаниями, так и контролируемыми ими АО. Только НК получают право пользования недрами по всем новым объектам, осваиваемым компанией или контролируемыми ей АО.
Последнее неплохо отражает лейтмотив проекта: "Все во имя нефтяных компаний, все для блага нефтяных компаний". Ведь НК (коих в России сейчас официально семь) в основном являются структурами чисто холдинговыми, напрямую нефтедобычей не занимающимися (кроме компании "Нижневартовскнефтегаз" — но она, несмотря на название, не имеет статуса нефтяной компании). Получается, что право пользования уже освоенными недрами (главный критерий стоимости предприятия в российских условиях) остается за дочерними нефтедобывающими фирмами — но никак не за самой НК. Компании же проект безраздельно передает такое право на все вводимые в промышленное использование запасы — царский подарок, гарантирующий неуклонный набор компаниями веса с каждым следующим годом.
Авторы проекта не ограничились этим подарком. В проекте говорится, что "органы государственной власти и местного самоуправления без согласования с соответствующими НК не вправе принимать решения по регулированию деятельности акционерных обществ, контролируемых компаниями". Прямо как в средние века: "вассал моего вассала — не мой вассал".
Управление деятельностью НК в части представления интересов России как акционера осуществляется в порядке, устанавливаемом правительством РФ. Организационное обеспечение функций по управлению НК, а также лицензирование отдельных видов деятельности НК возлагаются на Минтопэнерго. Забавно, что правительство обязано согласовывать свои решения по вопросам, затрагивающим НК, с Минтопэнерго. Должно бы быть наоборот: Минтопэнерго как структуре, подчиненной правительству, следовало бы согласовывать свои решения с ним.
Создание НК осуществляется в порядке, предусмотренном указом президента #1403 от 17.11.92 г. Нефтяные компании, а также акционерные компании "Транснефть" и "Транснефтепродукт" получат право осуществлять специальные (целевые) выпуски акций, не предназначенные для публичного размещения на рынке ценных бумаг, а проводимые исключительно в целях:
— приобретения нефтяными компаниями акций контролируемых ими АО, в том числе путем обмена на акции последних, принадлежащие третьим лицам, а также на специальные выпуски их акций, полностью приобретаемые соответствующими НК;
— обмена вновь выпускаемых акций НК на акции (паи) иных акционерных обществ, в том числе включаемых в состав НК по решению правительства России, включая акции, закрепленные в государственной собственности;
— изменения структуры НК, входящих в них АО и иных предприятий, в том числе путем слияния и присоединения.
На эти специальные выпуски, согласно проекту, не распространяются ограничения, установленные нормативными актами для публично размещаемых выпусков ценных бумаг, налог на операции с ценными бумагами и регистрационный сбор при регистрации проспекта эмиссии.
Эти пункты проекта подразумевают несколько очень важных моментов. Во-первых, снимаются ограничения, устанавливаемые госпрограммой приватизации на дополнительную эмиссию акций. Но с этим все в порядке, так как программа приватизации была также введена в действие указом президента — только более ранним, чем тот, которым будет узаконен этот проект.
Во-вторых, некоторые дочерние предприятия НК будут поглощены самими компаниями. Кстати, подобные планы уже вынашивает компания "ЛУКойл".
В-третьих, если НК будут обменивать свои акции на акции прочих обществ, закрепленные в госсобственности, то государство фактически будет контролировать только нефтяные компании — и потеряет всякую власть в контролируемых НК обществах. Правда, в обмен на это НК отдадут большую часть своих акций государству — но, как показывает опыт ныне функционирующих компаний, пакет акций в руках у государства является скорее благом, чем злом.
Совершенно никак не затронут в проекте принципиально важный вопрос о пропорциях обмена акций. Остается лишь надеяться на то, что будет разработана не очень волюнтаристская процедура. Особенно это существенно для "третьих лиц" — то есть внешних инвесторов. Процитированный нами текст позволяет предположить по отношению к ним даже такой кошмар, как насильственный обмен одних акций на другие — как тут не потребовать разумных соотношений!
Но освобождения от налогов на операции с ценными бумагами и регистрационных сборов с проспекта эмиссии компаниям показалось мало. Согласно проекту, все средства от продажи акций НК, дивиденды, выплачиваемые по их акциям, а также средства, подлежащие перечислению во внебюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, остаются в распоряжении НК для финансирования геолого-разведочных работ, реконструкции и расширения производства и т. д.
Госпредприятие "Роснефть", согласно проекту, преобразуется в АООТ "Российская нефтяная компания 'Роснефть'". При этом за АООТ в качестве преемника ГП "Роснефть" сохраняются функции по коммерческому управлению закрепленными в федеральной собственности пакетами акций предприятий нефтяного комплекса, а также представлению интересов Российской Федерации в соглашениях о разделе продукции и реализации государственной доли углеводородов.
Покуда на "Роснефть" возлагаются указанные функции, в федеральной собственности закрепляется не менее 51% ее акций. При этом правительству РФ поручается подготовить документы, не позволяющие "Роснефти" использовать предоставленные полномочия в интересах собственной хозяйственной деятельности в ущерб иных хозяйствующих субъектов — участников рынка.
Ход и возможные результаты реформы нефтяного комплекса
Итак, проект исповедует компромиссную концепцию реформирования нефтяного комплекса. Напомним: этих концепций две (см. Ъ #36). Одна из них заключается в создании Российской национальной нефтяной компании. В самом деле: в газовой отрасли существует одна крупная компания — РАО "Газпром", на которую приходится 93% газодобычи — и несколько более мелких. При этом "Газпром" владеет 100% акций обществ, входящих в его состав. В электроэнергетике есть РАО "ЕЭС", владеющее 49-51% акций большинства региональных энергетических подразделений. Наконец, в угольной промышленности существует монополист "Росуголь". И только в нефтяной отрасли таких монополистов нет — ГП "Роснефть" не получило в собственность контрольных пакетов предприятий комплекса. Закрепленными в федеральной собственности пакетами ГП распоряжается на основе договора с ГКИ — которое, как показывает практика, в любой момент может договор этот разорвать. Так вот, концепция создания национальной нефтяной компании как раз и заключалась в некой "симметризации" — т. е. создании четвертого энергетического монополиста.
Другая концепция заключалась в ликвидации ГП "Роснефть" и присоединении всех предприятий, акциями которых распоряжалось ГП, к существующим семи НК ("ЛУКойл", "Сургутнефтегаз", "ЮКОС", "Сиданко", "Восточная нефтяная компания", "Оренбургская нефтяная компания" и "Славнефть").
В проекте же предложен компромисс: "Роснефть" становится мощной нефтяной компанией, но отнюдь не национального масштаба — хотя бы потому, что все ведущие предприятия комплекса (за исключением компании "Нижневартовскнефтегаз" и трех ее "дочек", а также АО "Ноябрьскнефтегаз", АО "Сахалинморнефтегаз" и ряда сравнительно мелких нефтедобывающих предприятий) уже "растасканы" по существующим НК. Далее сказано, что АООТ "Роснефть" будет осуществлять коммерческое управление закрепленными в федеральной собственности акциями. Это означает, что оно не получит в собственность акции предприятий нефтяного комплекса, которые находились в коммерческом управлении ГП "Роснефть" — а значит, Российская нефтяная компания будет практически столь же дутой структурой, как и ее предшественник. Да и договор о коммерческом управлении означает, что ГКИ в любой момент сможет отобрать у АООТ "Роснефть" (также, как перед этим у ГП "Роснефть") акции, находящиеся в коммерческом управлении, и передать эти акции в оплату уставного капитала какой-нибудь новой нефтяной компании.
Проект предписывает правительству РФ до 31 декабря завершить формирование НК путем внесения дополнений в состав ранее созданных НК, а также создание АООТ "Роснефть", определив при этом перечень АО, закрепленные в федеральной собственности акции которых вносятся в оплату уставного капитала этой компании. Таким образом, по-видимому, только правительство определит, что же будет отдано АООТ "Роснефть" в собственность, а что — в коммерческое управление.
Компаниям "Транснефть" и "Транснефтепродукт" будет разрешено увеличить уставный капитал за счет включения в него закрепленных в федеральной собственности 49-процентных пакетов акций АО, создаваемых на базе государственных предприятий, перечисленных в приложении 3 к указу президента #1403 от 17.11.92 г. При увеличении уставного капитала в 1994 году планируется обеспечить выпуск и дальнейшую безвозмездную передачу работникам и приравненным к ним лицам контролируемых ими акционерных обществ до 25% от общего количества акций в виде привилегированных акций.
Что же касается предприятий нефтепродуктообеспечения, то проект предусматривает продажу или передачу в аренду не менее 50% автозаправочных станций и иных объектов розничной сети. Правительству предписано разработать порядок приватизации этих предприятий (что вообще-то уже было осуществлено по упомянутому указу #1403, так что, может быть, будет два порядка). Насколько нам известно, против именно этого пункта особенно протестовал ГКАП — и еще не перестал протестовать.
Далее, правительству предписывается внести в Госдуму законопроект о внесении изменений и дополнений в законодательство по налогообложению, предусматривающий исключение из налогооблагаемой базы отчислений в централизованные фонды НК, осуществляемых контролируемыми ими акционерными обществами, а также исключение из объема реализации взаимопоставок продукции между нефтяными компаниями и контролируемыми ими акционерными обществами (это от скважины-то до бензоколонки!).
Наконец, Минтопэнерго, Госкомимуществу и ГКАП предписано внести в правительство предложения по порядку создания и перечню функций Национальной нефтяной компании.
Подведем итоги. Проект указа не подразумевает каких-либо кардинальных изменений в нефтяной промышленности. Вопреки ожиданиям предприятия, контрольными пакетами которых распоряжается ГП "Роснефть", не вольются (или вольются лишь частично) в состав существующих семи НК. На базе этих предприятий будет основан монополист — Российская нефтяная компания. Хотя ее полномочия и будут ограничиваться, она, конечно же, будет конкурировать с существующими НК — если те не добьются скорейшего ее расформирования.
Вообще, проект предоставляет НК почти неограниченные полномочия. Конечно, вертикально интегрированные НК показали свою эффективность по сравнению с разболтанностью, которая царила у ГП "Роснефть" при коммерческом управлении акциями. Тем не менее структурам, которые будут превращать проект в указ, неплохо бы принять во внимание тот факт, что часть льгот НК выбивают себе нынешним проектом, а другая часть "льгот" — например, возможность эффективно прятать налоги — вытекает уже из самого статуса НК. Как и возможность выбивать льготные госкредиты под кризисные предприятия (угрожая социальными взрывами) и кредиты МБРР либо ЕБРР — под предприятия перспективные, модернизация которых заведомо позволит этот кредит отработать.
Кроме того, проект указа практически полностью передает функции управления государственными пакетами акций предприятий нефтяного комплекса Минтопэнерго, с которым даже правительство вынуждено будет согласовывать свои решения по регулированию ТЭК. Между тем и ГКИ, и Антимонопольный комитет практически полностью устраняются от этой сферы.
Игорь Ъ-Николаев, Александр Ъ-Привалов