Поправки к антимонопольному закону сужают круг монополистов, но ужесточают их ответственность
Анализ состояния конкурентной среды на рынках товаров и услуг, проведенный Антимонопольным комитетом, свидетельствует, что несмотря на приватизацию и связанное с ней перераспределение сил на рынке, на уровне подотраслей нередко наблюдаются очень высокие показатели концентрации производства — что свидетельствует о высоком уровне монополизма. Так, в химической и нефтехимической промышленности из 29 подотраслей 10 относятся к высококонцентрированным, то есть доля трех крупнейших предприятий превышает 68% производимой подотраслью продукции. В машиностроении и металлообработке то же можно сказать и о 32 из 99 подотраслей. В черной металлургии — 3 из 10, в цветной — 18 из 23. В топливной промышленности — 6 из 13.
В 1992-1994 гг. антимонопольные органы возбудили 2996 дел по фактам нарушения антимонопольного законодательства. Было выдано 2577 предписаний об устранении нарушений антимонопольного законодательства по фактам злоупотреблений предприятиями доминирующим положением на рынке. Как отмечает ГКАП, теперь в работе с хозяйствующими субъектами акцент смещается на анализ изменения рыночной силы предприятий, которая проявляется в росте уставных капиталов, перераспределении прав собственности в результате приобретения акций, паев, долей участия. Однако и проблемы, связанные с непосредственным нарушением монополистами (и не только монополистами) правил конкурентной борьбы, остаются насущными.
Поправки к закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", принятые Думой 27 января в первом чтении, призваны приспособить российское антимонопольное законодательство к изменившимся условиям. При этом идеология прежней редакции закона остается неизменной (монополия — главное препятствие развитию экономики), практически все нововведения вызваны изменением действующего законодательства и основаны на анализе трехлетней правоприменительной практики. Судя по тому, что депутаты достаточно спокойно отнеслись к возможным изменениям антимонопольного закона, можно предположить, что поправки недолго будут пребывать в стадии проекта.
Изменения в части основных понятий
В проекте поправок содержится ряд важных изменений основных понятий закона. Начнем с того, что ключевое для антимонопольного законодательства определение "доминирующего положения хозяйствующего субъекта" в старой редакции закона было весьма размыто. Доминирующим положением признавалось положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает предельную величину, устанавливаемую ежегодно Антимонопольным комитетом. При этом предприятие, доля которого на рынке не превышала 35%, не могло подпадать под это определение.
В соответствии с новой редакцией, "доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет 65% и более". Прежние 35%, как и раньше, оставлены в качестве нижней планки. Производители, занимающие на рынке 35-65%, также не могут быть автоматически признаны монополистами; в любом случае бремя доказывания их монополизма и негативных последствий оного лежит на ГКАП. Таким образом, по мнению экспертов Ъ, авторы нового определения отдали дань уважения презумпции невиновности производителя. Как известно, сам факт доминирующего положения (читай, монополизма) ненаказуем. Антимонопольный комитет преследует не за монополизм, а за злоупотребления этим положением.
Претерпело изменения и понятие рынка. В прежней редакции границы рынка определялись по административно-территориальному принципу, что, как показала практика, не всегда было верно. В поправках предлагается сугубо экономическое толкование границ рынка, зависящее не столько от географических границ, сколько от границ фактического распространения товара с учетом спроса на него. Поэтому устаревшие понятия "республиканский товарный рынок" и "местный товарный рынок" в проекте отсутствуют.
В проекте поправок представлена совершенно новая для антимонопольного закона норма — определение "группы лиц" (юридических и (или) физических), имеющих возможность взаимно контролировать хозяйственную деятельность с целью усиления экономического влияния на рынке и возможного злоупотребления доминирующим положением. По мнению председателя ГКАП Леонида Бочина, группа лиц, работающих на одном и том же товарном рынке и владеющих акциями друг друга, создает устойчивое образование, позволяющее вести скоординированную политику на рынке, что запрещается действующими антимонопольными законами. Контроль за деятельностью группы лиц содержится в антитрестовских законодательствах всех развитых стран. При этом предлагается рассматривать подобные образования как единый хозяйствующий субъект и применять к ним соответствующие положения законов в полном объеме.
Ко второму чтению изменений закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" эта норма может претерпеть изменения. По предложениям комитета Госдумы по экономической политике необходимо уточнить, благодаря чему группа лиц получила решающее воздействие — с помощью соглашения, перекрестного владения или иным образом.
Лучшее средство от монополизма — профилактика
Существенные изменения касаются 5-го раздела Антимонопольного закона "Предупреждение и устранение доминирующего положения по субъектам на товарных рынках". В новой редакции этот раздел представлен под названием "Государственный контроль за концентрацией на товарных рынках". По мнению специалистов Антимонопольного комитета, этот раздел стал весьма актуальным после чековой приватизации. Поэтому статьи этого раздела наиболее конкретизированы.
Механизм предварительного контроля за конкретными случаями слияний, которые могут привести к ограничению конкуренции на тех или иных товарных рынках, приводится в 17-й статье. Наиболее пристальное внимание ГКАП обращает на создание и преобразование коммерческих организаций с уставным капиталом, превышающим 30 000 минимальных зарплат. Однако депутаты предложили изменить эту величину до 40 000-45 000 минимальных зарплат.
Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций, паев, долей в уставном капитале коммерческих организаций описывается в статье 18. Так, "приобретение одним юридическим или физическим лицом более 25% акций (паев, долей) какой-либо коммерческой организации требует уведомления антимонопольных органов в 15-дневный срок". Сделка, совершенная в обход антимонопольных органов, признается недействительной.
Что касается принудительного разделения хозяйствующих субъектов (ст. 19), то эта мера рассматривается как крайнее средство по отношению к субъекту предпринимательства, злоупотребляющего своим доминирующим положением. По мнению специалистов ГКАП, применяться она должна только в том случае, когда исчерпаны все иные возможности улучшения конкурентных отношений на товарных рынках. На практике эта мера может быть использована либо в рамках рассматриваемых дел о нарушении антимонопольного законодательства при доказанности неоднократных злоупотреблений монопольным положением, либо в рамках осуществления программ приватизации и специальных программ демонополизации.
Кстати, в адрес Антимонопольного комитета неоднократно высказывались претензии по поводу непродуманной демонополизации. Однако председатель ГКАП Леонид Бочин, представляя в думском комитете по экономической политике этот проект поправок, заметил, что непосредственно за 3 года ГКАП вынес всего 15 решений о принудительном разукрупнении хозяйствующих субъектов. Остальное, по его словам, "демонополизировалось" вследствие приватизации, к которой ГКАП не имеет ровным счетом никакого отношения. Г-н Бочин считает, что "предпринимателю надо очень досадить потребителю, населению, чтобы Антимонопольный комитет приступил к процессу принудительного разукрупнения".
Впрочем, контроль контролем, но решения антимонопольных органов отнюдь не абсолютны. У предпринимателя есть возможность обжаловать их в суде.
Неновая, но прогрессивная форма убеждения
Неудивительно, что штрафы за нарушение антимонопольного законодательства, установленные три года назад в фиксированной сумме (максимум — 1 млн руб.), давно устарели. Подкорректировав их, ГКАП получит весьма действенный аргумент в пользу соблюдения законов. Думе были представлены новые ставки штрафных санкций.
| Нарушение | Сумма штрафа |
|---|---|
| Злоупотребление монополистическим | До 15 000 минимальных зарплат |
| положением | |
| Недобросовестная конкуренция | До 6000 минимальных зарплат |
| Несоблюдение требований, | До 1% валового дохода каждого |
| предусмотренных статьей 17 | хозяйствующего субъекта, участвующего в |
| процедуре, за последний календарный год | |
| Несоблюдение требований, | До 25% суммы сделки с приобретателя |
| предусмотренных статьей 18 | обыкновенных акций (паев, долей; во |
| втором чтении возможно снижение до | |
| 10-15%) | |
| Неисполнение в срок предписания | До 100 минимальных зарплат за каждый |
| антимонопольного органа | день просрочки исполнения предписания |
| Непредставление в срок по требованию | До 50 минимальных зарплат за каждый |
| антимонопольного органа документов или | день нарушения установленного срока |
| иной информации | |
| Предоставление антимонопольным органам | До 1000 минимальных зарплат |
| недостоверных сведений |
Была подкорректирована и материальная ответственность должностных лиц. Вместо прежних 1-2 тысяч рублей, теперь пренебрежение к антимонопольному законодательству со стороны должностных лиц чревато штрафом в 6-8 минимальных зарплат. Напомним, что за неоднократные нарушения антимонопольного законодательства к должностным лицам применима и уголовная ответственность.
Не забыли и про должностные лица самих антимонопольных органов. За нарушение антимонопольного закона (в отношении тех же предпринимателей) им также грозит штраф в размере 8 минимальных зарплат.
А про недобросовестную конкуренцию забыли
Отрадно, что авторы новой редакции антимонопольного закона постарались убрать из этого документа разного рода досадные недоразумения. Например, в старой редакции содержался пассаж о злоупотреблении монопольным правом на объекты промышленной собственности и авторского права. Если принять во внимание, что права на промышленную собственность и объекты авторского права по природе своей исключительны, т. е. монопольны, то ничего, кроме недоумения, эта трактовка не вызывала. В соответствии с новой редакцией действие антимонопольного закона распространяется на отношения, регулируемые нормами правовой охраны промышленной собственности и авторских прав только в части недобросовестной конкуренции. Однако разработчики поправок совсем не уделили внимания статье 10 (недобросовестная конкуренция) — она как была, так и осталась загадочно лапидарной, без конкретных механизмов реализации. Пока борьба с недобросовестной конкуренцией вылилась в проект закона "О рекламе", прошедший уже первое чтение в Думе. Что же касается уточнений статьи 10, то их, видимо, конкретизируют после того как Антимонопольный комитет вплотную займется интеллектуальным пиратством.
Впрочем, трактовку 10-й статьи может облегчить новая редакция п. 4 статьи 2, содержащая ссылку на международные соглашения. Так, если международным договором предусмотрены иные, нежели в российском антимонопольном законодательстве, правила, то предпочтение отдается международным соглашениям. Эта поправка появилась благодаря тому, что Российская Федерация подписала с ведущими странами СНГ договор о согласованной антимонопольной политике. Но эта норма распространяется не только на это соглашение. Россия, например, подписала Парижскую конвенцию, в которой борьбе с недобросовестной конкуренцией уделяется не последнее место. Поэтому, обращаясь в ГКАП, владельцы интеллектуальной собственности могут апеллировать не только к антимонопольному закону, но и к Парижской конвенции.
Кстати, обращаться в антимонопольные органы могут не только те, чьи права нарушены. Возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства могут и по обращениям третьих лиц (т. е. любого заинтересованного человека "с улицы"), так как антимонопольное законодательство относится к сфере публичного права.
Публичное право — совокупность отраслей права, которые регулируют отношения, обеспечивающие общественный (публичный) общегосударственный интерес, а не частный интерес индивидуального собственника (частное право).
ГКАП укрепляет свои позиции
Первым делом в новой редакции статьи 3 устанавливается федеральная принадлежность системы антимонопольных органов (по старой редакции ГКАП входил в состав Совмина). Это придаст Антимонопольному комитету больше веса в отношениях с ведомствами. Согласно новому порядку председатель ГКАП назначается и освобождается от должности президентом России по представлению председателя правительства РФ.
Депутаты одобрили поправку об образовании Фонда поддержки предпринимательства и развития конкуренции. По сути это тот же Фонд поддержки предпринимательства, который был образован согласно старой редакции закона. Никаких новых структур, впрочем, организовано не будет, просто контроль над Фондом поддержки предпринимательства законодательно закрепляется за Антимонопольным комитетом.
И еще одно новшество, способное повысить статус антимонопольных органов, — органы исполнительной власти, принимающие решения о предоставлении льгот отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам, обязаны согласовывать проекты указанных решений с антимонопольными органами.
*******************************************************
Штраф, наложенный антимонопольным органом на хозяйствующий субъект, взыскивается в бюджет в безакцептном порядке в 15-дневный срок с момента вынесения решения о его взыскании.
*****************************************************
Согласно новой редакции статьи 17 антимонопольного закона, предполагается осуществлять предварительный контроль за:
созданием и преобразованием коммерческих организаций, если их уставный капитал превышает 30 тыс. минимальных размеров месячной оплаты труда либо коммерческая организация и(или) ее учредители, имеющие совокупную долю на соответствующем товарном рынке свыше 35%, работают (будут работать) на рынке одного и того же товара, а также объединений коммерческих организаций независимо от их организационно-правовой формы;
слиянием и присоединением коммерческих организаций, если сумма их активов по балансу превышает 30 тыс. минимальных размеров месячной оплаты труда либо реорганизуемые коммерческие организации имеют совокупную долю на соответствующем рынке свыше 35%, а также объединений коммерческих организаций, независимо от организационно-правовой формы;
ликвидацией и разделением государственных и муниципальных унитарных коммерческих организаций или акционерных обществ, 100% акций которых находятся в государственной собственности, а также выделены из их состава отдельных структурных подразделений, если это приводит к появлению хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, за исключением случаев, когда ликвидация осуществляется по вступившему в законную силу решению арбитражного суда.
Увеличение уставного капитала сверх предельной величины (30 тыс. минимальных зарплат) производится также с согласия антимонопольных органов.
Александр Осокин, Наталья Хорошавина