Московская приватизация пойдет особым путем
Появились два документа, заложившие мощный юридический фундамент "особого пути" российской столицы в приватизации. Московская городская дума 18 января приняла "Основные положения приватизации государственных и муниципальных предприятий города Москвы", а на прошлой неделе, 6 февраля, вышел указ президента "О втором этапе приватизации в г. Москве".
Эти документы должны оказать существенное влияние на ход дальнейших экономических событий — и сами по себе, и как прецедент, — поэтому мы сочли необходимым довольно подробно их прокомментировать.
К сожалению, дать чисто "инструментальный" комментарий к новым правилам московской приватизации — что и как в рамках этих правил следует делать — пока трудно. Быть может, самый основательный из множества упреков, которыми московское руководство осыпало команду Чубайса, заключался в том, что та заставляла страну играть в игру с правилами, определяемыми на ходу: взять хоть федеральную программу приватизации — она испещрена ссылками на нормативные акты, которые только предстоит разработать и принять. Как ни странно, вырвавшись на оперативный простор, москвичи даже как-то подчеркнуто повторили тот же прием: почти всю конкретику они только собираются разработать.
"Основные положения приватизации государственных и муниципальных предприятий города Москвы".
И депутаты Московской думы, и представители московского правительства дружно заявляли о полном соответствии этого документа федеральному законодательству. Однако различия налицо, да и как же могло их не быть? Без них и огород городить бы не стоило.
Важно подчеркнуть, что не все различия видны из текста документа; многим только еще предстоит появиться на свет. Мы только что говорили о ссылках на несуществующие нормативные документы, и вот примеры.
Московскому правительству предстоит разработать, а Московской думе утвердить порядок принятия решений о приватизации московских предприятий, порядок оценки объектов недвижимости (зданий, сооружений и земельных участков). Москомимуществу предстоит разработать положения об инвестпрограммах и бизнес-планах для московских приватизируемых предприятий, типовой устав акционерного общества.
Кроме того, "...мероприятия по развитию фондового рынка в процессе приватизации определяются законами РФ, указами Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства России и города Москвы, законодательными актами города Москвы и решениями Московской комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку (курсив наш. — Ъ)". В том, что все эти положения, акты и решения не будут заметно разниться с общероссийскими аналогами, никакой уверенности нет.
Из уже проявившихся отличий от федеральных правил отметим следующие.
Программа расширяет перечень предприятий, на которые она распространяется. Федеральные предприятия, 35% продукции (услуг) которых реализуется на товарном рынке Москвы, обязаны согласовывать свои планы приватизации с исполнительной властью города (п. 17).
Предполагается наличие переходного периода, в течение которого администрация и Москомимущество проводят анализ состояния предприятия и вырабатывают рекомендации по способу приватизации (п. 15). Приоритетным способом приватизации являются инвестиционные конкурсы (торги) (п. 7).
Размер уставного капитала определяется, как и в федеральной программе, на основании "Временных методических указаний", или, на приватизационном жаргоне, "по 66-му указу". Но при этом начальная цена предприятия (в том числе цена льготных акций) определяется "постоянно действующей комиссией... по данным баланса данного предприятия на последнюю отчетную дату" (п. 9). Напомним, на федеральном уровне стартовая цена определяется по данным баланса на 1.01.94 и лишь в некоторых случаях — на последнюю отчетную дату. Следует особо подчеркнуть, что таким ходом Юрий Лужков добился решения задачи, которую так и не сумел решить Анатолий Чубайс: льготы трудовым коллективам в Москве практически сведены к нулю.
При рассмотрении заявки и документов на акционирование и приватизацию предприятий Москомимущество получило право принять решение "о запрещении осуществлять приватизацию" (п. 8). Ничего подобного в основных положениях федеральной программы не предусмотрено.
На использование земельных участков стало возможно вводить ограничения законодательными актами Москвы (п. 17), в то время как федеральная программа приватизации дает исчерпывающий перечень допустимых ограничений.
"Собственники (правопреемники) приватизированных государственных или муниципальных предприятий, иные собственники зданий, сооружений имеют исключительное право по своему выбору приобрести в собственность занимаемые указанными объектами земельные участи либо взять их в долгосрочную аренду в соответствии с законодательными актами города Москвы и нормативными актами Правительства Москвы" (п. 16). Таким образом, указы президента и прочие федеральные акты, дающие упомянутые права собственнику (на весьма благоприятных условиях), объявлены на территории столицы как бы не существующими.
После этого в том же пункте 16 уже без удивления читаешь, что "земельные участки, на которых расположены госучреждения, организации и предприятия или здания и сооружения федеральной собственности, могут продаваться в федеральную собственность по решению уполномоченного на то органа в соответствии с законодательными актами г. Москвы".
Перечисленного было бы совершенно достаточно, чтобы сказать: господа читатели, не тревожьтесь — что бы ни сделали московские власти на основании этого документа, смело ступайте в суд и добивайтесь отмены неудобного для вас решения. Суд будет на вашей стороне. Было бы достаточно — кабы не второй из разбираемых сегодня документов.
"Москвой не заниматься!"
Указ "О втором этапе приватизации в г. Москве". Именно он практически полностью снял отмеченные нами противоречия московской программы с федеральными актами. Будь программа послечековой приватизации переведена Думой в статус закона, так легко дело бы не сделалось.
*****************************************************
Указ "О втором этапе приватизации в г. Москве"
Москва, Кремль, 6 февраля 1995 года
В целях повышения экономической эффективности приватизации в период после завершения срока действия приватизационных чеков и реализации положений Закона Российской Федерации "О статусе города Москвы" постановляю:
1. Разрешить правительству Москвы определять начальную цену при продаже по конкурсу, в том числе инвестиционному, или на аукционе государственных (муниципальных) предприятий, а также акций акционерных обществ открытого типа, созданных путем преобразования этих предприятий, по данным баланса предприятия за квартал, предшествующий дате подачи документов на приватизацию.
2. Правительству Российской Федерации по согласованию с правительством Москвы разработать порядок направления средств, полученных от приватизации объектов на аукционе и по конкурсу, в части, предусмотренной для передачи в распоряжение приватизированного предприятия, на цели реорганизации и санации других предприятий г. Москвы.
3. Установить, что приватизация недвижимого имущества, расположенного на территории г. Москвы, порождает право собственника этого имущества на получение в долгосрочную аренду (49 лет) соответствующего земельного участка. Типовые договоры долгосрочной аренды земли разрабатываются правительством Москвы и утверждаются (принимаются) Московской городской думой.
4. Установить, что продажа земельных участков в г. Москве осуществляется только на основе законодательного акта. Правительству Москвы по согласованию с Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Министерством строительства Российской Федерации и Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству в 6-месячный срок разработать проект законодательного акта с учетом перспективных планов развития и реконструкции городской среды, территориального зонирования г. Москвы и внести его в порядке законодательной инициативы.
5. Правительству Москвы по согласованию с Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством строительства Российской Федерации разработать и представить на утверждение (для принятия) в Московскую городскую думу проект нормативного акта, устанавливающего порядок реализации городскими органами власти, органами местного самоуправления и уполномоченными ими организациями прав, вытекающих из публичных сервитутов, предусмотренных пунктом 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. #1535.
6. Установить, что продажа сданных в аренду объектов нежилого фонда на территории г. Москвы осуществляется по цене, определяемой с учетом рыночной конъюнктуры, в порядке, разрабатываемом правительством Москвы и утверждаемом (принимаемом) Московской городской думой.
7. Разрешить правительству Москвы поручать управление пакетами акций (до момента их продажи) акционерных обществ, созданных в процессе преобразования государственных и муниципальных предприятий, управляющим приватизируемых предприятий применительно к порядку, предусмотренному Указами Президента Российской Федерации от 2 июня 1994 г. #1114 "О продаже государственных предприятий-должников" и от 10 июня 1994 г. #1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой", а также включать в число условий заключаемых с ними договоров осуществление ими действий, обеспечивающих подготовку предприятий к продаже, в том числе на инвестиционных торгах.
Договор о подготовке предприятия к инвестиционным торгам заключается с управляющим только на основании представленного им и утвержденного правительством Москвы проекта реорганизации и развития предприятия.
8. Правительству Москвы обеспечить разработку и утверждение программы приватизации государственной собственности г. Москвы в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом положений настоящего Указа.
Б. Ельцин
******************************************************
Московское правительство получило право определять при продаже по конкурсу или на аукционе начальную цену государственных предприятий или акций АООТ, созданных в процессе приватизации путем преобразования этих предприятий, по данным баланса за квартал, предшествующий дате подаче документов на приватизацию, то есть с учетом двух переоценок основных фондов (п. 1). Определенная таким образом стартовая цена может оказаться выше сложившихся рыночных цен на аналогичные объекты. Казалось бы — почему московскому правительству так важно определять начальную цену? Все равно ведь выше рыночной не прыгнешь: назначь хоть миллион долларов за каждый кирпич бесценной московской недвижимости — покупателей-то не будет. Это уже не теория, а практика: бюллетень Российского федерального фонда имущества в последние месяцы был полон сообщениями о несостоявшихся инвестиционных торгах из-за отсутствия инвесторов.
Но отсутствие покупателей для московского правительства — не аргумент. Оно занимает вполне определенную позицию: "у которых денег нет, не ходют с дамами". Москва в соответствии с этой позицией — обыкновенный продавец. Никакие привходящие соображения в расчет не принимаются: если данный объект некому купить по рыночной (как мы ее понимаем) цене, то объект останется непроданным. Просто как правда. Обсуждение того, насколько такая позиция плодотворна, мы пока отложим — и продолжим чтение указа.
Средства, полученные от продажи предприятия в части, обещанной федеральными актами самому предприятию (51%), будут направляться на реорганизацию и санацию других предприятий Москвы (п. 2). Это равносильно перечислению всех средств от приватизации в бюджет с последующим их перераспределением между предприятиями по желанию хозяев бюджета. Что при этом будут чувствовать сами предприятия, которые так могут вообще ничего не получить от своей приватизации, угадать нетрудно: они будут страшно жалеть о том, что их угораздило оказаться в пределах Кольцевой дороги. Директора еще не приватизированных предприятий лишаются всех стимулов к приватизации: деньги идут не на предприятие, а в московский бюджет; акций своего предприятия не накупишь — слишком высоки стартовые цены...
Пункт 3 связан с больной для московского правительства темой — земельные участки под приватизированными предприятиями. "Приватизация недвижимого имущества порождает право собственника этого имущества на получение в долгосрочную аренду (49 лет) соответствующего земельного участка". Этот пункт порождает, пожалуй, наибольшие опасения: не означает ли он, что никаких прав на территорию у собственника предприятия не будет? Не тем ли "типовой договор аренды" будет отличаться от права собственности, что договор можно будет в любой момент разорвать? Об этих понятных тревогах мы поговорим чуть ниже.
Пункты 4, 5 и 6 последовательно освобождают Москву от ответственности за расхождение с федеральными актами по таким вопросам, как законодательное обеспечение продажи частнику земли, отягощение этой земли сервитутами (дополнительными обязательствами собственника), а также определение цены при выкупе арендованного имущества.
Пункт 7 интереснее прочих. Он позволяет московским властям пользоваться инструментарием, имеющимся для приватизации предприятий-должников, для приватизации любого предприятия; можно будет дать непроданные еще акции в управление, чтобы предприятие привели в божеский вид, и уж затем его продать. Правда, в то, что управляющие смогут — во всяком случае, в массовом порядке — реально повлиять на ситуацию и сделать из плохого предприятия хорошее (зная, что они вкладывают в него с тем, чтобы доходы получил бюджет), нам поверить трудно.
Что у вас, ребята, в рюкзаках?
Итак, московское правительство получило карт-бланш на проведение денежной приватизации по собственной схеме. Но какова будет эта схема, пока совершенно не ясно: повторим, она может оказаться почти какой угодно — в зависимости от еще не разработанных документов "второго этажа".
Быть может, некий свет на планы московских властей проливает документ, оказавшийся в распоряжении редакции Ъ, — проект постановления московского правительства "О проведении городского облигационного займа реализации Основных направлений приватизации предприятий в г. Москве после 1 июля". Из него следует, что администрация Москвы в лице Москомимущества собирается эмитировать заем, гарантированный акциями приватизированных и подлежащих приватизации предприятий. Предполагаемый объем эмиссии на 1996 год — 1,6 трлн руб. Эти средства, так же как и деньги, предназначенные для санации московских предприятий (см. выше), аккумулируются в Инвестиционном фонде постприватизационной поддержки предприятий.
Немного о механизме проведения займа. Москомимущество и Фонд имущества увеличивают долю городской собственности в уставных капиталах предприятий и организаций различных форм собственности с проведением последующей эмиссии акций АО — за счет включения в их уставный капитал городского недвижимого имущества (в т. ч. и земли под предприятиями).
Шаг, по правде сказать, рискованный: ясно, что столь близкие сердцу членов московского правительства ресурсы городской собственности будут включены в уставные капиталы предприятий далеко не по символическим ценам. Следовательно, доля госсобственности возрастет многократно, и предприятие из частного может превратиться в почти государственное. И без всякого крика про национализацию. Конечно, на время, на два-три года — но ведь нет ничего более постоянного...
Далее, из увеличенной государственной доли резервируются определенные пакеты акций для конвертации в облигации городского займа. Кроме того, правительство может рекомендовать акционерным обществам "осуществить вторичную эмиссию акций с размещением их под инвестиционные программы Московского облигационного займа". Мало кто сомневается, что мэрия сумеет сделать совет убедительным.
Облигации предполагается выпускать двух видов: конвертируемые отзывные и доходные. Отзыв конвертируемых облигаций возможен только через два года — они обмениваются либо на акции конкретного предприятия, либо на акции предприятий конкретной отрасли. В течение двух лет эти акции принадлежат Москомимуществу, но могут быть переданы в траст владельцам облигаций.
Выгодно ли для крупных инвесторов приобретение конвертируемых облигаций? Только в том случае, если они за два — не менее — года безошибочно выбрали, куда будут вкладывать свои деньги. Но даже и в этом случае выгода не без кислинки: деньги замораживаются на два года, да к тому же и не попадают на предприятие. А может быть, инвесторов привлекут сверхвыгодные условия конвертации? Тогда стоимость акций должна быть крайне низкой. Возможно ли это при стартовых ценах на приватизируемое имущество, определенных с учетом двух переоценок?
Мелким инвесторам московское правительство намерено предложить доходные облигации, которые "могут быть погашены за счет облигаций последующих серий" с текущей доходностью, сравнимой с ГКО. Провал этой затеи гарантирован. Даже на московских просторах нет места для бесконечно множащихся пирамид.
Минимум необходимых пояснений
Прежде чем перейти к выводам, попробуем прояснить наиболее важные из темных мест в рассмотренных документах. Ну хотя бы два: цены и земля.
Что касается цен, то ничего утешительного мы вам сказать не сможем. В московской модели приватизации, как мы видели, делается акцент на рыночной цене приватизируемой недвижимости, земли и т. д. А что это такое? Ну как же — это цена недавно продававшихся сходных объектов.
Послушаем по этому поводу профессионалов.
Сергей Лупашко, президент компании "Рескор": "Существующий сейчас рынок недвижимости имеет весьма нецивилизованный вид. И дело не только в недостатках нормативной базы — просто на рынке очень мало объектов (квартиры не в счет), а раз так, то и ценовая конъюнктура не сбалансирована. Сходные помещения или отдельно стоящие здания могут выставляться на продажу по ценам, отличающимся чуть ли не в десять раз".
Более категоричен президент юридического объединения "Бансо" Андрей Никитин: "Сейчас рынка недвижимости нет. Есть рынок квартир, и то весьма зарегулированный. И пока существует лишь один единственный субъект, сосредоточивший в своих руках все — московское правительство, — рынка и не может существовать".
Итак: "рыночная цена" — вещь неуловимая, пока на рынке мало объектов. Чтобы объектов было больше, мэрия должна их продать. Продавать она их будет по "рыночной", то есть (см. выше) заданной чиновниками цене. Тест на оптимизм: сколько лет продержится этот порочный круг?
Относительно земли пояснения будут не столь безысходны. О будущем земельного рынка в Москве нам рассказал Сергей Мельниченко, первый заместитель председателя Московского земельного комитета:
"Наши позиции с появлением указа президента о приватизации в Москве не меняются. По указу земля под приватизированными предприятиями переводится в аренду, но мы и сейчас по заявлению любого субъекта (замечу: не только приватизированного) переводим земельный участок, находящийся в бессрочном пользовании, на аренду. Пожалуйста. Но при этом участок, бесплатно переведенный на аренду, не становится полноценным объектом на рынке.
Наша позиция такова: нельзя продавать то, что досталось бесплатно, — то есть чтобы что-то продать, надо сначала это купить. Поэтому чтобы участок, находящийся в аренде, можно было продавать, надо его выкупить. Цены выкупа определяются муниципальными оценщиками на основе данных по продаже земельных участков на конкурсах (естественно, для земли промышленного назначения будут понижающие коэффициенты). Сейчас средние стартовые цены конкурсов таковы: в центре — $5 млн за гектар, прямо за Садовым кольцом — $3 млн, а у Кольцевой дороги — примерно $250 тысяч за гектар.
Предприятие, выкупившее участок у Москвы, получает специальную отметку на договор аренды и с этого момента может совершать операции со своим земельным участком как с полноценным товаром: продавать его, использовать в виде залога и так далее. Сейчас около 120 участков в Москве являются таким товаром — в основном это участки, купленные на конкурсах под застройку, но около 20 участков были и выкуплены арендаторами за последние пару месяцев. Земля под приватизированными предприятиями, чтобы войти в рынок товаром, также должна будет пройти через выкуп".
Цены выкупа достаточно высоки. Вряд ли стоит ожидать, что приватизированные промышленные предприятия бросятся выкупать свою землю. В Москве сейчас и так достаточно организаций, которые бы хотели продать свою недвижимость и поэтому заинтересованных в выкупе. Число желающих выкупить землю должно возрасти после того, как в Москве будет принят закон о вторичном рынке земли (это произойдет в ближайшие месяцы)".
Мы поделились с г-ном Мельниченко своими опасениями: надежна ли аренда земли? — и услышали:
"Если говорить о договоре аренды земельного участка, каким он является сейчас (и типовой договор будет на него похож), то он предполагает сильную защиту арендатора. Расторжение договора возможно лишь в нескольких случаях: при неуплате арендных платежей, использовании участка не по целевому назначению, нарушении нормативных сроков строительства. На практике изъятие участка затруднено и в основном происходит после отказа арендатора".
Мы, правда, не совсем успокоились: целевое назначение — дело расплывчатое. Перестал выпускать чулки, перешел на колготки — катись с моей земли и фабричку забирай.
Сотрудники Москомзема рассеяли и еще одно наше недоумение — относительно того, в каком "земельном режиме" находятся московские предприятия, приватизировавшиеся до последних новшеств. Оказывается, они могут сколь угодно долго "сидеть" на акте бессрочного землепользования, так как приватизация предприятий до сих пор не связывалась с земельными вопросами (в Москве. — Ъ). Таким образом, эти предприятия избегают арендной платы и обходятся небольшим земельным налогом. Хотя, если разобраться, то арендная плата не выглядит в Москве высокой: средняя плата по городу составляет 4,8 тысяч ЭКЮ за гектар в год.
Максимум возможных выводов
Будем лаконичны — мы так часто писали о московской приватизации (в прошлом году: Ъ ##1, 6, 13, 15, 17, 19...), что можем теперь, когда она конституировалась, уже не вдаваться в особые подробности.
Принятые в последние недели документы имеют только один несомненный смысл: они выводят московские власти из-под контроля федерального законодательства по приватизации. Ну а никакого другого контроля в этой сфере не предусмотрено — даже заданий по поступлениям приватизационных средств в федеральный бюджет не существует.
Цели московского правительства формулируются доходчиво и просто: получить от приватизации максимум денег, поддержав за ее счет бюджет и пока не приватизируемые тонущие предприятия. В какой степени эти цели достижимы в рамках принятой схемы, невозможно сказать, пока эта схема не будет конкретизирована. Чем черт не шутит — а вдруг все разрабатываемые под эту схему положения акты и проч. будут настолько либеральны, что Чубайс обзавидуется?
Хотя вряд ли. Тут черт шутить не станет. Положения эти, скорее всего, будут выдержаны в привычных для московской мэрии тонах: как можно выше цены, как можно больше чиновничьего контроля, как можно дольше инкубаторский период, в течение которого якобы приватизированное предприятие смирно ест из рук.
Поэтому приватизация в Москве будет двигаться донельзя медленно. А раз почти никто не будет приватизироваться, то и на санацию взять будет не с кого. Мы не знаем, как обсчитывали свою стратегию эксперты московского правительства, но какое-то шестое чувство подсказывает нам, что стратегию они выбрали неоптимальную. "Пусть не покупают, но цены я не сбавлю" — так не разбогатеешь.
Все это не пойдет на пользу экономической атмосфере в столице. Если такая ситуация продержится достаточно долго, есть основания ожидать постепенного оттока деловой активности из Москвы на периферию.
А может, и не будет никакого оттока — поскольку на периферии все вскоре станет неотличимым от московского. Эксперты Ъ не смогли придумать ни одного серьезного довода, возбраняющего, скажем, Пензе приватизироваться точно такими же путями. А что в значительной части регионов руководители сочтут за благо именно такую схему, которая позволяет приватизировать как можно меньше, а то и дать небольшой реверс (помните увеличение госдоли под облигации?), так это, безусловно, гарантируется.
Федеральная команда приватизаторов вряд ли сложила оружие и наверняка сейчас разрабатывает планы контрнаступления "на Москву". Но, правду сказать, мы видим лишь один заведомо надежный маршрут: через Думу. Чтобы вернуть Москву в общий строй (пока общий строй не перебазировался к Москве), надо сделать законом программу постваучерной приватизации. Но это вовсе не легко. У приватизаторов есть, пожалуй, всего один аргумент, который депутаты не смогут не услышать: бюджету нужны деньги. Хватит ли его — посмотрим.
Александр Привалов, Наталья Калиниченко