Оценить глубину указов из нового президентского пакета можно лишь глубоко их проанализировав
"Пакетированные" указы президента чаще всего носят откровенно пропагандистский характер, поскольку призваны продемонстрировать не только прогрессивную направленность реформ, но и комплексный характер этой направленности. Однако на этот раз главная цель пакета — пропаганда движений правительственной экономической мысли — похоже, не достигнута. Характеристики, выдаваемые пакету (и вообще экономической политике, которую они представляют) ничем не выделяются на фоне обычной полемики. Правительственные экономисты считают, что указы "глубокие, мощные и сугубо реформаторские" (Александр Лившиц), и думают, что они станут "шагом за очередной порог, перед которым стояли российские экономические реформы" (Анатолий Чубайс), а оппозиция вряд ли выведет их за рамки того, что Сергей Глазьев называет "полным провалом бестолковой экономической политики нынешнего правительства и необходимостью в ближайшее время предпринять радикальные меры для того, чтобы избежать полного коллапса экономики".
Столь неудачное начало пропагандистской кампании, по-видимому, нельзя объяснить только тем, что умы общественности на прошлой неделе были заняты отнюдь не проблемами экономических реформ, а Дума разошлась на каникулы. Будь в указах действительно что-либо революционное, реакция на них могла бы быть и более почтенной, чем просто молчание или стандартные отзывы. Тем более что это — первый пакет, подписанный президентом после представления им своего послания парламенту и, следовательно, он хоть как-то должен указывать то направление, в котором предполагается двигать реформы. Из пакета ничего такого с определенностью не следует, хотя в принципе, изучив указы, можно предполагать, что речь вроде бы идет о либерализации экономики и более ответственном отношении к бюджету. Но более пристальное прочтение указов заставляет в этом не то чтобы сильно сомневаться, но уж во всяком случае не ожидать урагана перемен.
Ну что такого реформаторского несет в себе, например, указ "О мерах по укреплению финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета"? Президент — точнее говоря, авторы указа — не хуже прочих понимают неисполнимость широко разрекламированного бюджета: реальная жизнь оставит от него рожки да ножки — особенно теперь, когда инфляционная составляющая доходов изъята из пределов досягаемости правительства (см. стр. 18). Единственное, чего, похоже, хотят авторы и чего, вероятно, действительно можно добиться, — это некоей централизации искажений бюджета. Если свежеподписанный указ будет исполняться (хотя само по себе предположение, что там, где не будет исполняться закон, а бюджет есть закон, будет исполняться указ, выглядит странным), то искажение бюджета можно будет проследить по указам президента и постановлениям правительства, а не Думы, которая на прошлой неделе второй раз выступила с протестом против узурпации правительством раздачи льгот.
Впрочем, здесь можно возразить. Во-первых, Дума есть представительство различных официальных лобби, и отстранение ее от процесса раздачи льгот несколько поуменьшит аппетит жаждущих. Однако точно те же лобби имеют свои представительства и в правительственных кругах, и работают они не хуже, что с успехом доказывается быстрым дрейфом ряда правительственных чиновников от идеи защиты внутреннего рынка как такового под знамя защиты внутреннего производителя. Второе возражение сводится к тому, что речь, судя по указу, пойдет не о произвольных искажениях бюджета: указы и постановления, которыми собираются вводить льготы, наряду с новыми тратами будут указывать и новые источники доходов. Но и на это возражение есть контрдовод: возможные источники доходов в проекте бюджета вычерпаны досуха, и в новых указах остается либо указывать уж совсем откровенно мнимые доходы, либо одновременно с бюджетом не выполнять и этот указ.
Впрочем, хорошим тестом для оценки всего указа станет исполнение (или неисполнение) четвертого пункта указа, предписывающего правительству "в двухнедельный срок внести предложения об отмене ранее принятых решений Президента Российской Федерации о предоставлении льгот по уплате налогов, таможенных платежей и других обязательных платежей в федеральный бюджет". Но здесь кстати заметить, что несколько дней назад ГКАП уже направил в правительство письмо с анализом практики предоставления льгот, где подчеркивалось, что льготы предоставлялись госсектору без согласования с ГКАП, что нарушает президентский же указ #915. ГКАП просил правительство установить персональную ответственность чиновников, которые не направляли в ГКАП проекты льгот, как того требует закон. Новый указ про льготы энтузиазма у председателя ГКАП Леонида Бочина не вызвал: указа он даже не видел, а посему от комментариев воздержался.
На этом, в общем, можно бы и закончить — и проблема со льготами старая, и особо реформаторского пыла в подходах к ее решению вроде бы не отмечается. Впрочем, с точки зрения глубины реформаторства, может быть, стоит рассмотреть другой указ из пакета — "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации". Как сообщил Ъ зампред ГКАП Вадим Белов, этот указ разрабатывался совместно с ГПУ при президенте, с правительством, в частности с Минэкономики. Указ в принципе вполне соотносится с так и недопринятым Федеральным собранием законом о естественных монополиях, правда, в законопроекте более детально расписаны сферы естественного монополизма, хотя и есть оговорка, что число этих сфер может изменяться. В указе их как раз меньше: деятельность коммунхоза будет регулироваться местными властями.
Однако смелое реформаторство заключается как раз не в сокращении перечня монополистов, а в подходе к контролю над ними — создаются новые контролирующие органы, которые, по словам работников ГКАП, готовивших проект указа, будут нести ответственность за действия, совершенные над монополистами. Еще более смелым выглядит фактический вывод новых контролеров — Федеральной службы по регулированию естественных монополий в ТЭК, Федеральной службы России по регулированию естественных монополий на транспорте и Федеральной службы России по регулированию естественных монополий в области связи — из-под буквального подчинения ГКАП и прямое подчинение их правительству. И уж совсем захватывающим дух такое реформирование представляется на фоне грядущих и довольно серьезных перемен в управлении ТЭК, подготовленных правительством: по словам Юрия Шафраника готовится к выходу указ президента о деятельности нефтяных компаний и постановление о переходе некоторых предприятий из одной компании в другую. Если учитывать при этом, что ГКАП оценил степень конкуренции в ТЭК как крайне низкую (в докладе о развитии конкуренции на рынках Российской Федерации), а правительство готовится к созданию мощнейшей Российской национальной нефтяной компании, то мощь и глубину реформаторства, заложенные в указах, действительно стоит оценить как беспрецедентные.
Впрочем, сейчас всерьез рассуждать о достоинствах или недостатках пакета указов — занятие неблагодарное. Все три указа — рамочные. И судить о степени их глубины и либеральности можно будет лишь тогда, когда рамки начнут заполняться конкретными документами.
Александр Привалов, Наталья Хорошавина, Марина Шпагина