Энергично протекающий бюджетный процесс — проект закона о бюджете принят Думой уже в третьем чтении, в рамках четвертого, окончательного чтения возможна только редакторская правка — развеивает у международных финансовых организаций последние сомнения. Вероятно, обещанный кредит МВФ все же будет предоставлен, и дыру в бюджете можно считать хотя бы частично заткнутой.
Однако сомнения относительно разумности проводимой бюджетной политики все еще остаются у многих отечественных наблюдателей. Не все так гладко, как может показаться, если смотреть лишь на аккуратно состыкованные цифры бюджета.
Сразу после утверждения Думой бюджета в третьем чтении г-н Чубайс выразил полное удовлетворение принятым парламентариями решением, а также поделился весьма оптимистичным прогнозом. По его мнению, дефицит бюджета в этом году составит не 7,6% от ВВП, а всего лишь 5,6%.
Дело, конечно, не в экономии. Нетрудно рассчитать, зная величину бюджетного дефицита в рублях (73,2 трлн рублей) и в процентах от ВВП (5,6%), саму прогнозируемую величину ВВП. Она составляет около 1300 трлн рублей (в то время как бюджет строился на основании прогноза ВВП в диапазоне 930-1000 трлн рублей). Поскольку столь бурного экономического подъема ждать не приходится (вероятно, и г-н Чубайс его не ждет), ясно, что речь идет о более или менее реальной оценке инфляции в 1995 году. В 1994 г. ВВП составил примерно 630 млрд рублей. Соотнеся 1300 и 630 млрд рублей, получим, что по Чубайсу среднегодовые цены возрастут более чем в два раза.
Собственно, эти обстоятельства не являются новостью. Эксперты Ъ (см. #4, стр. 58) подробно их разбирали. Новостью является то, что заявление Чубайса фактически дезавуирует оптимистический официальный прогноз инфляции образца осени прошлого года (среднемесячный рост цен на уровне 2,5-3%), являвшийся несущей конструкцией всей экономической политики правительства в нынешнем году. Корректировка макропрогноза правительства на первый взгляд оправданна и вполне извинительна в сегодняшних сложных и быстроменяющихся экономических условиях. Однако есть основания полагать, что речь идет не об ошибке, а о вполне сознательном маневре правительства.
Опыт прошлого года убедительно показал правительству все неудобства недооценки темпов финансовой стабилизации. На протяжении трех кварталов года фактическая динамика инфляции была существенно ниже прогнозной траектории, и правительство вынуждено было идти на болезненное урезание расходов, сопряженное с неприятными объяснениями с получателями бюджетных денег (правда, помимо неожиданно упавшей инфляции были найдены еще два козла отпущения — ускорение спада производства и подтачивающие налоговые поступления неплатежи). Если же изначально ориентироваться на недостижимо низкие темпы инфляции, то проблема номинального исполнения бюджета снимается сама собой, а дополнительный инфляционный доход становится хорошей подушкой для финансирования неотложных задач и прорех в бюджете.
Похоже, логику правительственных игр в инфляцию поняла и Госдума, принявшая в рамках третьего чтения бюджета среди прочих и поправку #492, вполне достойную полного цитирования.
"Установить, что дополнительные доходы федерального бюджета, получаемые сверх суммы 175160,6 млрд рублей, направляются исключительно на увеличение расходов в связи с индексацией оплаты труда и на финансирование федеральной инвестиционной программы.
Установить, что для накопления средств, образующихся сверх разницы между дополнительными доходами бюджета и дополнительными затратами в связи с индексацией оплаты труда, создается бюджетный фонд развития.
Средства бюджетного фонда развития расходуются исключительно на финансирование инвестиционных программ, утвержденных в соответствии с действующим законодательством".
Если перевести все вышесказанное с нормотворческого языка на общеупотребимый, то получается, что Государственная дума, похоже, заподозрила за правительством желание собственноручно распорядиться инфляционным доходом в 1995 году. И все полученное сверх определенной законом величины бюджетных доходов — в том числе и за счет неверной оценки инфляции — теперь, согласно принятому в третьем чтении закону о бюджете, должно распределяться целевым образом и фактически с ведома Госдумы. Эксперты Ъ с нетерпением ожидают четвертого чтения закона о бюджете: уж очень хочется посмотреть, удастся ли правительству сделать что-нибудь с 492-й поправкой в процессе редактуры и кому в итоге удастся перетянуть одеяло на себя.
Теперь посмотрим, можно ли рассчитывать на получение пресловутого инфляционного дохода в принципе.
Если инфляция составит за год более 100%, образование "лишних" денег неизбежно. По нашим оценкам, такое развитие событий весьма вероятно. Однако слишком больших денег вряд ли приходится ожидать. Кроме того, важна динамика поступления средств в бюджет. Может оказаться, что в какой-то момент номинальные доходы бюджета превысят плановые. (Это может произойти в ближайшие месяцы, поскольку инфляция очень сильно "скорректировала" именно начало года.) Тогда Дума вправе требовать изъятия инфляционного приварка на федеральные инвестиционные нужды.
А начало года оказалось для бюджета (реального, а не думско-правительственного) не слишком удачным. По словам того же Чубайса (выступление на коллегии ГКИ 17 февраля), фактические поступления в бюджет составили в январе 6 трлн рублей против 13 запланированных. Справедливости ради необходимо отметить, что январь — традиционно провальный месяц в динамике поступления в казну налогов (см. ниже). В качестве важной причины недофинансирования бюджета г-н Чубайс назвал отсутствие кредита правительству в размере 5 трлн рублей, который должен предоставить Центробанк согласно указу президента о финансировании бюджетных расходов в I квартале, причем под привычные 10% годовых.
Не будем даже обсуждать несолидные терминологические прикрытия ("временный кассовый разрыв") явно эмиссионного финансирования бюджета. Остановимся на другом аспекте. С одной стороны, указ предписывает Центробанку кредит предоставить. С другой стороны, разрешает "как форму кредитования дефицита федерального бюджета ЦБ РФ покупать в исключительных случаях в ограниченных размерах (курсив наш. — Ъ) государственные ценные бумаги при их первичном размещении в пределах указанных 5,0 трлн рублей". Ясно, что покупка госбумаг, приносящих процентов триста годовых, дело несомненно более прибыльное для ЦБ, чем предоставление кредита под 10%. Но дело не только в меркантильных интересах Неглинной. Вполне возможно, что они и не играют определяющей роли: большая часть прибыли ЦБ, как правило, мобилизуется для финансирования бюджетного дефицита.
Видимо, в политике Центробанка доминирует мотив поддержки рынка ГКО как такового. Развитие рынка государственных ценных бумаг — важнейший приоритет провозглашенной самим же правительством экономической политики, на него делается долгосрочная ставка. В этой связи можно понять Центробанк, придерживающий денежные ресурсы для страхования рынка ГКО. Тем более что кризисы на финансовых рынках порой влекут за собой смену руководства денежных властей.
Некоторыми важными деталями бюджетной политики поделился с корреспондентом Ъ руководитель департамента макроэкономической политики Минфина РФ Олег Вьюгин.
Ъ: Успешное завершение переговоров с МВФ даст кредитов на 6,25 миллиардов долларов, а откуда возьмутся остальные 6 миллиардов? Ведь в бюджете по-прежнему заложено внешнее финансирование на 12 миллиардов.
О. В.: Кроме денег МВФ, предусмотрено еще финансирование за счет кредитов Мирового банка, которые делятся на связанные и несвязанные. Несвязанный кредит — в размере 600 миллионов долларов. Кроме того, 1,5 миллиарда долларов, если их удастся освоить, — это инвестиционные связанные кредиты на развитие нефтегазового комплекса и сельского хозяйства. Потом связанные кредиты, предоставляемые правительствами зарубежных государств на двусторонней основе (соглашение по ним в общем подписано). Это тоже инвестиционные кредиты. Их осваивают в течение года предприятия, которым предоставлена возможность привлечения этих кредитов. Им нужно время, чтобы оборудование завозить, подготовить площадку... Как пойдет это освоение, зависит от самих предприятий. Но в принципе деньги есть, и если они будут шустро себя вести, деньги будут освоены. Всего будет предоставлено связанных кредитов на 3,2 млрд долларов.
Ъ: А предоставление этих кредитов требует дополнительных переговоров?
О. В.: Нет, это соглашение уже подписано. Но есть технические вопросы. Все медленно идет потому, что Минфин и правительство хотят, чтобы эти кредиты использовались эффективно. Поэтому очень тщательно подбираются предприятия, проекты, в которые эти деньги идут. Оговариваются условия возврата средств. Эти средства должны будут возвращать фирмы, которые получили кредиты. А правительство дает гарантии. Кроме того, предусмотрено размещение облигационного займа за рубежом на сумму 2 млрд долларов. Все остальные кредиты (их немного) — связанные.
Ъ: В каком состоянии сейчас работа по размещению внешнего облигационного займа?
О. В.: Там нужен довольно длительный период подготовки. И намечено все это дело на III-IV кварталы.
Ъ: Каковы окончательные макроэкономические ориентиры, на которых построен бюджет?
О. В.: Есть официальный прогноз Министерства экономики, где все это сказано.
Ъ: Значит, осенний прогноз так и не пересматривался?
О. В.: Нет, Минэкономики пересмотрит этот прогноз где-то к концу марта, и будет доклад министерства, где будет прогноз на II квартал и уточнена оценка всего 1995 года.
Ъ: Насколько принятый бюджет соответствует начальному варианту с макроэкономической точки зрения? Ломает ли он какие-нибудь пропорции?
О. В.: Он ничего не ломает, потому что дефицит остался такой, какой планировался.
Ъ: Прошли два месяца года. Насколько реальные результаты по сбору налогов совпадают с проектируемыми?
О. В.: Собираемость практически не изменилась. Дело в том, что в январе мы всегда имели некоторый провал по налогам. И в этом году он тоже произошел, но в меньшей степени, чем в прошлом. Практически ситуация стала улучшаться где-то с августа--сентября прошлого года. До этого наблюдалась негативная тенденция: шел непрерывный спад налоговых поступлений как доли ВВП. Я не могу сегодня сказать, что есть значительные улучшения. Скорее всего, мы вышли на стабильный уровень, и в ближайшее время он падать не будет.
Кроме того, Думой принят ряд законов, отменяющих очень большое количество льгот. Особенно по импортно-экспортным пошлинам. Если это действительно будет реализовано, то поступления в бюджет должны существенно увеличиться. Но вопрос в том, будут ли принятые решения выполняться. Известно же, как у нас все это происходит. Бывает, что вроде как для всех правила одни, а тем не менее кому-то делают исключения.
Обрисованная г-ном Вьюгиным ситуация с проектировками внешнего финансирования бюджетного дефицита в 1995 году заставляет коснуться еще одного обстоятельства, в немалой степени питающего, на наш взгляд, оптимизм правительства по поводу реальности принятого бюджета. Речь идет об упомянутых $3,2 млрд связанных кредитов, в случае непредоставления которых России существенная часть прогнозной величины бюджетного дефицита на первый взгляд остается "без прикрытия". На самом же деле правительство сделало изящный ход, изначально включив поступления по этим кредитам в расходную часть бюджета. Логика здесь проста и неубиенна: насколько фактическое привлечение связанных кредитов окажется ниже прогнозируемого, настолько же сократятся соответствующие статьи расходов и величина бюджетного дефицита.
Андрей Галиев, Александр Ивантер, Валерий Фадеев