24 февраля Государственная дума приняла в первом чтении закон "О соглашениях о разделе продукции". В случае его окончательного принятия в России наконец может быть заложена нормативная база для реального привлечения крупных инвестиций в поиск, разведку и добычу минерального сырья.
Принято считать, что иностранные инвесторы боятся в принимающей стране политической нестабильности. Это, конечно, так. Однако, скажем, в новейшей истории Ближнего Востока или Латинской Америки сравнительно мирные периоды — скорее исключения из череды беспорядков, конногвардейских рейдов, терактов, междоусобиц, скандальных смен и свержений диктаторов и президентов. Между тем, кофе и фрукты оттуда вывозятся исправно, нефть, газ и прочие минералы экспортируются, а деятельность мировых фирм не прерывается там и под обстрелами.
Еще говорят, что иностранные инвесторы в принимающей стране боятся экономической нестабильности. И это верно. Но ведь нестабильность почти обязательна для любого развивающегося государства, тем более проводящего модернизацию экономики.
Однако на самом деле иностранный инвестор в принимающей стране, похоже, больше всего не любит экономико-правовой неразберихи, которая прямо от политических и экономических обстоятельств в этой стране может и не зависеть.
Так, в беседе с корреспондентом Ъ представитель Нефтяного совещательного форума (Petroleum Advisory Forum) Линда Шоман сказала: "Для того, чтобы западные компании могли осуществлять инвестиции в крупные российские проекты, им необходим стабильный законодательный режим,обеспечивающий гарантию их юридических прав".
Обратите внимание, что г-жа Шоман говорит именно о законодательном режиме. Указы, пусть даже самые реформаторские, здесь не помогут. Они не воспринимаются инвесторами как правовые акты, достаточные для обеспечения широкомасштабной деятельности. Иначе говоря, в области права любому иностранному инвестору нужно, чтобы в стране, куда он вкладывает капиталы, закон был выше всякого наперед взятого столоначальника и даже президента. (Возможно, такая формула подошла бы и для отечественных инвесторов.)
Одной из отличительных черт российской внешнеторговой практики уже давно стало отсутствие реального возвратного инвестирования в "отрасли-кормилицы": сырье продаем за рубеж, а на вырученное покупаем ширпотреб и продаем здесь, о дальнейшей судьбе средств можно только догадываться. В результате уже не достает денег даже на поддержку добычи одного из основных экспортных товаров — нефти.
Не мечтая пока об оживлении остальных отраслей хозяйства, с помощью иностранных инвестиций можно было бы, помимо добычи сырой нефти, подтянуть в техническом отношении всю цепь ее переработки. Тогда при неизменной или даже падающей добыче удалось бы значительно увеличить экспортную выручку, торгуя не нефтесмесями, а полипропиленовым волокном или полиэтиленовыми трубами.
Как делить
Как заявила Линда Шоман: "В нефтяной промышленности закон о разделе продукции является основным законом, стимулирующим западные инвестиции в крупномасштабные проекты. Закон, принятый Думой 24 февраля в первом чтении, явился важным шагом, а также стимулом для иностранных инвесторов. Тем не менее в будущем необходимо принятие дальнейших регулирующих законодательных документов".
Согласно заложенному в законопроект принципу, инвестору в качестве возмещения его затрат передается часть добытого сырья, например, нефти. Пропорция дальнейшего дележа остатка между инвестором и государством зависит уже от действительной рентабельности капиталовложений. Понятно, что этот раздел должен обеспечить государству прибыль и ренту, а инвестору — прибыль на вложенный капитал.
Проект российского закона о соглашениях о разделе продукции, если речь идет о добываемой нефти, содержит в основе своей так называемый "индонезийский вариант" с получением государством роялти — платы за природо-, в данном случае, недропользование. Остаток, за вычетом объемов роялти, делится на нефть "компенсационную" и "прибыльную". (Такие термины, во всяком случае, используются в думских документах.) Компенсационная нефть целиком идет в долю инвестора, прибыльная, в свою очередь, делится на долю государства по разделу продукции и налогооблагаемую долю инвестора. Инвестор отдает часть своей доли государству в виде налога, а остальную нефть оставляет за собой. Таким образом, доля государства при разделе продукции включает: роялти, налог с инвестора, долю по разделу; доля инвестора — это компенсационная нефть и доля по разделу продукции за вычетом упомянутого налога (см. схему).
Каждый, право, имеет право...
Надо указать на еще одно важное значение законопроекта "О соглашениях о разделе продукции". Если его примут, это будет означать, что сделан очередной шаг к необходимому отделению публичного права от гражданского.
Публичное и гражданское право, разумеется, не разделяются глухой стеной, совместно образуя то, что называется правовой системой. Но сферы действия у них, хотя и взаимоувязаны, но все-таки свои. В нашем случае к области
Закон о разделе продукции
публичного права относятся законы об инвестиционной деятельности, иностранных инвестициях, о недрах, о нефти и газе. Они устанавливают общие "правила игры" в границах так называемого административно-разрешительного порядка. Недра, например, принадлежат государству, потому общие принципы регулирования их пользования содержатся именно в сфере публичного права: государство что-то административно разрешает в этой области, а что-то запрещает.
В основе гражданского кодекса заложены все возможности законов, имеющих отношение уже к гражданскому праву, где действует не административно-разрешительный, а исключительно договорной порядок. К области гражданского права, в частности, принадлежат законы о концессиях и соглашениях о разделе продукции после того, разумеется, как они будут приняты. Разница здесь существенная. Опираясь на ограничения публичного права, государство вступает в договорные отношения с конкретным частным пользователем, например, недр, содержащих запасы нефти. Это уже не односторонний произвол, но партнерство, с взаимными обязательствами, следовательно, с взыскиваемыми по суду исками. И какие бы недостатки не содержались в упоминаемых здесь законопроектах, переход к договорному принципу от административно-распорядительного их все перекрывает. В том и состоит фундаментальный смысл в общем-то элементарного для богатых недрами стран законопроекта о разделе продукции.
Так или иначе, Госдума, приняв закон в первом чтении, фактически одобрила концепцию применения не публичного, но гражданского права в регулировании недропользования: "принимающая" сторона и инвестор выступают в качестве равноправных сторон в отношениях, основанных на договоре между ними. И теперь, согласно законопроекту, "право пользования недрами на условиях соглашения предоставляется инвестору на основании соглашения и удостоверяется лицензией". Лишь удостоверяется. И здесь немного истории.
Еще осенью 1991 года в Верховном Совете параллельно началась работа над двумя законами — "О недрах" и "О соглашениях о разделе продукции", проекты которых отличались друг от друга концептуально. Первый проект основывался на принципе сугубо административного регулирования недропользования и в качестве основного инструмента этого регулирования полагал, соответственно, лицензию. Второй же предполагал регулирование на основе договорной — с применением соглашений о разделе продукции. И победил в том споре (у нас есть все основания считать, что это произошло благодаря мощному "геологическому" лобби, справедливо полагающему, что на лицензиях можно заработать больше) закон "О недрах". При этом, как нетрудно заметить (см. таблицу), инвестиции в "геологию" не пошли, очень серьезные инвестиционные программы оказались заморожены на годы.
Однако бесконечно подобная ситуация длиться не могла. Все-таки, по некоторым оценкам, вполне заслуживающим доверия, только по линии российско-американских инвестиционных программ в "замороженном" состоянии накопилось уже около $60 млрд (речь идет, разумеется, о долгосрочных программах). Сумма, согласитесь, вполне способная оказать давление.
И на рассмотрение Госдумы в конце концов оказались направлены сразу два законопроекта "О соглашениях..." — один внесен президентом, второй представлен депутатами Алексеем Мельниковым и Алексеем Михайловым ("ЯБЛоко").
Парламентарии же выбрали из двух вариантов депутатский, — как нам кажется, более рациональный вариант.
Во-первых, он уравнивает в правах отечественных инвесторов с иностранными, тогда как президент предлагал вести речь только об иностранных инвестициях. (Честно говоря, мы так и не смогли понять, почему.) Во-вторых, принятый
вариант существенно упрощает процедуру взимания платежей с инвесторов: все, кроме платежей за право пользования недрами и налога на прибыль, заменяются разделом прибыльной продукции. В-третьих, депутатский вариант предусматривает фиксацию в соглашении условий и порядка раздела прибыльной продукции (в отличие от продукции компенсационной, покрывающей затраты инвестора). В президентском варианте само понятие прибыльной продукции отсутствует, и лишь утверждается, что "вся продукция, добытая в результате осуществления работ по Соглашению, является собственностью Государства до момента раздела продукции".
Тем не менее есть шансы, что несмотря на разногласия, закон не утонет в бесконечных согласованиях. В беседе с корреспондентом Ъ помощник президента Александр Лившиц сказал, что, по его мнению, два проекта закона могут быть сведены без серьезных претензий сторон.
Было бы наивно предполагать, что принятый в первом чтении документ совершенен. Например, распределение части продукции или ее стоимостного эквивалента, полученного государством в результате раздела продукции, осуществляется, по проекту, "на основе специальных договоров между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации..." А удастся РФ и ее субъекту прийти к какому бы то ни было соглашению или не удастся — дело туманное.
Хотя, впрочем, если уж гражданское право, то для всех.
Таблица
Соглашение о разделе продукции в Российском нефтегазовом комплексе (находится в настоящее время на различных стадиях подготовки и/или переговорного процесса)
| Иностранные компании (страна) и их российские партнеры | Начало подготовки | Местонахождение месторождения контрактной территории | Стадия подготовки проекта |
|---|---|---|---|
| "Экссон" (США)/"Содеко" (Япония) | 1976 | Месторождения Чайво, Одопту и | Подготовка условий СРП, ведутся |
| Аркутун-Дагинское, шельф | переговоры по СРП, Сахалин (проект | ||
| о-ва Сахалин | Сахалин-I) | ||
| "Маратон"/"МакДермотт" (обе — | 1988 | Месторождения Пильтун-Астохское и | СРП подписан, но вступление в |
| США)/Мицуи/Мицубиси (обе — Япония)/Шелл | Лунское, шельф о-ва Сахалин | действие обусловлено принятием | |
| (Великобритания-Нидерланды) = Сахалин | (проект Сахалин-II) | закона о СРП | |
| Энерджи Девелопмент Компани (бывш. | |||
| консорциум ММММШ) | |||
| "Тексако"/"Экссон"/"Амоко" (все — | 1990 | Архангельская обл., Ненецкий АО, | Завершение переговоров по СРП |
| США)/Норск Гидро (Норвегия) = "Тиман-Печора | Тимано-Печорская нефтегазоносная | инвесторов с правительственной | |
| Девелопмент Компани"/"Архангельскгеология" | провинция, месторождения | комиссией | |
| Варандейское, им. Требса, им. | |||
| Титова и др. | |||
| "Эльф-Нефтегаз" (Франция)/"Интернефть" | 1990 | Волгоградская область, участок | В ожидании принятия закона о СРП |
| площадью 6500 км2 на юго-западном | |||
| борту Прикаспийской впадины | |||
| ОМВ (Австрия)/"Такт" | 1991 | Республика Саха (Якутия), участки | Отложен |
| в Кемпендяйской впадине | |||
| (14 000 км2) и Непско-Ботуобинской | |||
| антиклизе (7000 км2) | |||
| "Тоталь" (Франция)/"Роснефть" | 1991 | Харьягинское месторождение, | В ожидании принятия закона о СРП |
| Архангельская обл., | |||
| Тимано-Печорская нефтегазоносная | |||
| провинция | |||
| "Амоко"/"Юганскнефтегаз"/"Юграннефть" | 1992 | Приобское месторождение, | Экспертиза технико-экономических |
| Ханты-Мансийский автономный округ | показателей проекта | ||
| "Шелл"/"Эвихон" | 1992 | Западно-Салымское, | Подготовка ТЭО и СРП |
| Верхне-Салымское и Ваделупское | |||
| месторождения, Ханты-Мансийский | |||
| автономный округ | |||
| "Юралс-АРА" (Нидерланды) | 1992 | Хултурское и Славинское | Подготовка ТЭО и СРП |
| месторождения, Ханты-Мансийский | |||
| автономный округ | |||
| "Мобил" (США)/Тексако | 1993 | Киринский блок, шельф о-ва Сахалин | Подготовка ТЭО и СРП |
| (проект Сахалин-III) | |||
| "Экссон" | 1993 | Восточно-Одоптинский и Аяшский | Подготовка ТЭО и СРП |
| блоки, шельф о-ва Сахалин (проект | |||
| Сахалин-III) |
Геннадий Аврех, Андрей Галиев, Валерий Фадеев