Негосударственные пенсионные фонды рискуют оказаться под абсолютным контролем — даже не государства, а нескольких государственных людей. Если это случится, полноценная работа таких фондов станет невозможной
Нечаянная радость
В минувшую среду в Государственной думе должен был рассматриваться в первом чтении проект закона о негосударственных пенсионных фондах (НПФ). Однако чтения не состоялись — очередь не дошла. Оно и к лучшему: к этому законопроекту невредно присмотреться попристальнее.
Разрабатывался он в течение двух лет (см. Ъ #27 за 1994 год). Сначала главным разработчиком выступала Ассоциация НПФ. С лета прошлого года основную роль стал играть Минюст. Проект Минюста был доработан в рабочей группе правительства и с тех пор получил название "правительственного".
В октябре прошлого года пенсионный фонд "Русский полис", возглавляемый президентом Ассоциации НПФ г-ном Никитиным, представил другой проект закона, похожий, естественно, на устав и правила этого пенсионного фонда. Разработчикам этого альтернативного проекта в короткие сроки удалось согласовать его и представить в комитет по труду и социальной поддержке Госдумы. Примерно в то же время на рассмотрение Думы был представлен и проект Минюста.
Основным действующим лицом по продвижению проекта стал председатель комитета Госдумы по труду и социальной поддержке Сергей Калашников. По его команде разработчиками правительственного законопроекта оба документа были сведены в один и к началу февраля итоговый проект был представлен для чтений в Думе. Несмотря на множество спорных вопросов, по которым до сих пор нет общего мнения в различных министерствах, проект имел более или менее законченный вид и был рассмотрен в Совете Думы и различных ее комитетах. Однако его слушания с начала февраля постоянно переносились.
А на прошлой неделе произошло событие, переполошившее все пенсионное движение. Стало известно, что на чтения в Думу представлен сильно перекроенный текст. Несколько статей, введенных по инициативе г-на Калашникова, изменили проект до неузнаваемости.
Поправки эти вносились втихомолку — видимо, г-ну Калашникову не хотелось, чтобы его идеи вышли наружу раньше времени и встретили всеобщее противодействие. Немногие посвященные в тайну предпочли промолчать, полагая, что закон о НПФ, в каком бы виде он ни был издан, все равно лучше, чем отсутствие закона (пенсионным фондам в условиях практически полного законодательного вакуума весьма трудно работать). Однако теперь большинство как разработчиков проекта, так и представителей НПФ склоняются к тому, что закона в теперешнем виде лучше бы вообще не существовало.
Внесенные в текст поправки декретируют:
1. Создание Государственной ассоциации негосударственных пенсионных фондов, в которую НПФ будут входить на добровольной основе. При этом Инспекция негосударственных пенсионных фондов получает 51% голосов в высшем органе управления этой ассоциации.
2. Обязательное размещение фондами не менее 50% своих активов в инвестиционные проекты, имеющие в той или иной форме государственные гарантии; перечень таких проектов определяется правительством РФ и объявляется Государственной ассоциацией негосударственных пенсионных фондов.
3. Создание объединенного резервного фонда негосударственных пенсионных фондов Российской Федерации путем отчисления всеми пенсионными фондами 20% пенсионных активов. Управление объединенным резервным фондом также будет осуществляться Государственной ассоциацией негосударственных пенсионных фондов. Средства объединенного резервного фонда передаются этой ассоциацией на ограниченный срок в управление фондам — членам ассоциации, имеющим наиболее высокую норму доходности, а прибыль подлежит распределению между фондами в соответствии с размерами их отчислений.
Целью создания как ассоциации (управляющей по сути дела 70% всех активов НПФ), так и объединенного резервного фонда, провозглашено создание механизма солидарной ответственности по предупреждению банкротств пенсионных фондов и защите прав их вкладчиков и участников.
Нам же представляется очевидным, что реальные цели перечисленных новаций гораздо шире. Предложено создать некую организацию, способную без особых усилий по привлечению средств управлять значительными активами пенсионных фондов (подразумевается, естественно, что руководящие посты в этой новоиспеченной организации будут занимать ее создатели). Кроме того, Инспекция НПФ получит все права по управлению активами, превратившись таким образом из государственного органа, призванного осуществлять контроль за пенсионными фондами, в одного из участников рынка — обладающего еще и карательными полномочиями в отношении своих конкурентов. Все это вполне вписывается в линию ЛДПР (а Сергей Калашников представляет в Думе именно эту фракцию) на ужесточение государственного управления — жестче, чем предложено в законопроекте, управлять негосударственными пенсионными фондами едва ли вообще возможно.
Как один переиграл всех
Что г-н Калашников вынашивает подобные мысли, известно еще с состоявшихся в октябре прошлого года парламентских слушаний на тему "Роль и место системы НПФ в пенсионном обеспечении граждан". Роль этого события в судьбе обсуждаемого законопроекта может оказаться ключевой.
Октябрьские парламентские слушания были тщательно подготовлены. На них выступали в основном приглашенные представители иностранных консультационных фирм — и за их выступлениями как-то остались необсужденными предложения г-на Калашникова, вынесенные им в "Рекомендации" слушаний.
Никто (кроме одного из разработчиков Указа президента "О негосударственных пенсионных фондах" Михаила Алехина) не сказал тогда ничего против этих рекомендаций — и они были как бы приняты, поскольку никаких других документов (хотя бы проектов законов о НПФ) депутатам просто не раздавали. Теперь эти "Рекомендации" могут послужить козырем для Сергея Калашникова, так как они якобы были одобрены депутатами и большинством присутствующих на этом собрании представителей НПФ и заинтересованных министерств и ведомств.
Вот выдержка из рекомендаций октябрьских парламентских слушаний: "Признать необходимым регулирование инвестиционной политики негосударственных пенсионных фондов государством через законодательное ограничение направления инвестиций, создание ассоциации негосударственных пенсионных фондов, обеспечивающей направление основных инвестиций в проекты, имеющие государственные гарантии, с предоставлением ей дополнительных экономических льгот, а также их диверсификацию".
Итак, проводимая в течение года Ассоциацией негосударственных пенсионных фондов пропагандистская кампания о необходимости принятия закона о НПФ (мол, если он будет неудачным, то его потом можно будет подкорректировать), привела к последствиям, которых никто не ожидал.
Плачевная ситуация с законопроектом о НПФ сложилась по причине разделения НПФ на несколько группировок, бездействия многих — в том числе и достаточно крупных — НПФ и их непричастности к законодательному процессу, отсутствия единого лобби, бессистемных действий некоторых фондов в одиночку, непримиримости взглядов даже внутри каждого из объединений НПФ, наконец, личных амбиций создателей разнородных законопроектов о НПФ. Все это привело к несогласованным действиям, междоусобицам — результат налицо.
А пройти этот законопроект очень даже может. Посмотрим документы, подаваемые на первое чтение в Думе вместе с ним.
В пояснительной записке говорится об особенностях предлагаемого закона. В этом документе (также подписанном Сергеем Калашниковым) ничего не говорится о государственной ассоциации НПФ и доле инспекции в ее управлении, а также об объединенном резервном фонде: решено не заострять внимания депутатов на этих скользких вопросах.
Далее, в пакет входят два письма с замечаниями к данному проекту. Первое из них — из правительства РФ от 20.12.94 г. — подписано Юрием Яровым. Второе — из Правового управления Государственной думы от 6.01.95 г.. Часть предложенных этими письмами поправок учтена, часть осталась неучтенной, но так или иначе приводимые в письмах номера статей и пунктов не соответствуют новому проекту и разобраться в этой чехарде невозможно. Стало быть и эти бумаги не просветят депутатов по наиболее острым аспектам проблемы.
Наконец, в том же пакете имеется проект постановления Думы о принятии в первом чтении проекта Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах". Осталось только проголосовать.
Почему законопроект не нравится фондам
Можно сказать вполне определенно, что в случае принятия этого законопроекта ни один пенсионный фонд не сможет полноценно работать: при самостоятельном управлении только 30 процентами своих активов говорить о полноценном управлении активами и серьезной проработке обязательств пенсионных фондов не приходится. Вследствие этого пенсионным фондам останется два пути: либо перерегистрироваться в страховые компании, либо прекратить свою деятельность.
Утверждения г-на Калашникова насчет того, что создание Государственной ассоциации негосударственных пенсионных фондов позволит упрочить гарантии, предоставляемые ими своим вкладчикам, не кажутся нам состоятельными. Эксперты Ъ видят не менее пяти причин, по которым создание такой ассоциации вряд ли целесообразно.
Во-первых, помещение 50% активов в государственные инвестиционные проекты вовсе не означает достижения высокой надежности этих инвестиций — не говоря уж о достижении доходности, привлекательной для вкладчиков пенсионных фондов (вспомним строительство БАМа, поворот сибирских рек etc.).
Во-вторых, передача активов всех НПФ исключительно фондам — членам ассоциации породит неравенство среди пенсионных фондов; все они будут вынуждены любыми способами вступать в эту организацию (вот она, обещанная добровольность — как в анекдоте про кошку и горчицу) — и даже после этого перераспределять активы будет руководство ассоциации вместе с инспекцией, что поставит частные НПФ в полную от них зависимость.
В-третьих, создание резервов из активов пенсионных фондов неправомочно: активы пенсионных фондов, в соответствии с этим же проектом, могут находиться в собственности участников (то есть граждан, которым будет выплачиваться пенсия), и поэтому их перераспределение в целях выполнения обязательств обанкротившихся фондов невозможно без нарушения имущественных прав граждан.
В-четвертых, не исключено, что в такой ситуации иные пенсионные фонды займутся привлечением средств под заведомо невыполнимые обязательства (чтобы увеличить в абсолютном выражении остающиеся в их руках 30% активов), и после этого остальным фондам (и, следовательно, их вкладчикам) придется нести солидарную ответственность по этим обязательствам.
В-пятых, в проекте не определен статус Государственной ассоциации НПФ и ее членов (за исключением Инспекции — в самом деле, ничего не сказано об оставшихся 49% голосов в Ассоциации), что предоставляет авторам идеи большую свободу действий в данном направлении.
В заключение отметим, что и в случае, если этот законопроект не пройдет, пенсионные фонды должны ожидать весьма существенных новостей. Другой комитет Думы — по бюджету, налогам, банкам и финансам — подготовил фондам еще один сюрприз. Согласно подготовленному этим комитетом новому законопроекту, пенсионные фонды и страховые компании будут обязаны не менее 70% своих средств, привлеченных в качестве пенсионных либо страховых взносов, инвестировать в государственные ценные бумаги. Пока что этот законопроект не включен в повестку дня Госдумы, но в случае его рассмотрения он имеет значительные шансы быть принятым благодаря заманчивой цифре суммы доходов (2-2,5 трлн руб.), получаемых бюджетом, по мнению авторов проекта, в случае принятия этого закона.
Если этот законопроект будет принят Думой, последует немедленный ажиотаж на рынке валютных облигаций и оживление на рынке ГКО. По мнению экспертов Ъ, в этом случае было бы вполне разумно выпустить какие-то специальные долгосрочные государственные бумаги для пенсионщиков и страховщиков — возможно, типа "Апреля" и "Октября", а возможно, вроде минфиновских золотых сертификатов — с доходностью чуть ниже рыночной.
Игорь Черняев