Эрве Базен когда-то написал роман "Супружеская жизнь", который построен на том, что одни и те же события в глазах разных людей предстают совершенно по-разному. Не претендуя на лавры прославленного писателя, воспользуемся его know-how. По-разному выглядит российская система внешнеэкономического регулирования, если смотреть на нее из Вашингтона, Москвы или офиса крупного импортера. Различны оценки влияния такого несущего элемента этой системы, как новый импортный тариф, вступивший в силу с 1 июля. Сопоставление различных точек зрения нам необходимо только для того, чтобы ответить на один вопрос: что-то будет?
Три взгляда на нетарифное регулирование ВЭД
Сложившаяся к весне 1995 года новая модель российского регулирования ВЭД изначально была продиктована Москве МВФ и Мировым банком. Правительство же Виктора Черномырдина стремилось — и небезуспешно — не упустить шанс утвердить собственный суверенитет. Третий непременный участник окончательной доводки модели регулирования — проза жизни. Сейчас с полным основанием можно говорить, что лоббисты крупнейших групп интересов российских экспортеров и импортеров внесли заметный вклад в итоговый облик регулирования. Совмещение трех проекций обеспечивает объемность изображения, на котором проступают причудливые очертания некоего симбиоза подобного сказочному кентавру.
Взгляд из Вашингтона
Кто же ограничивает свой экспорт?
Для неискушенных наблюдателей международные кредитно-денежные институты предстают чуть ли не единственной опорой и надеждой реформаторов, будь то в России или в любой другой кардинально меняющей облик стране. Действительно, и МВФ, и Мировой банк разработали технологию кредитной поддержки рыночных реформ в развивающихся странах. Но для международных финансовых организаций поддержка реформ — это средство, цель же — развязывание узлов между кредиторами и должниками с тем, чтобы обезопасить мировую систему расчетов.
При выборе модели внешнеэкономического регулирования стран - получателей кредитов эксперты МВФ и Мирового банка делают акцент на расширении базы платежеспособности этих стран. Это означает, что едва ли не основной целью экономической политики становится развитие экспорта. Применительно к Москве выбор приоритетов был очевиден - отмена административных ограничений экспорта в виде квот, лицензий и спецэкспортеров.
Эти рекомендации Москва поначалу приняла в штыки. Но от благосклонности МВФ зависел (и по-прежнему зависит) российский бюджет-95. В итоге с 1 июля 1994 года были отменены все экспортные квоты, кроме квот на вывоз нефти и нефтепродуктов, нефтяной пробел был заполнен 1 января 1995 года, когда экспортные квоты перестали существовать как класс. И наконец, 25 марта 1995 года президент своим указом отменил институт спецэкспортеров.
Никаких льгот!
МВФ настоял и на ликвидации всех тарифных льгот, щедро раздававшихся в 1992-1994 гг. российским президентом и правительством. Ликвидация льгот была близка и российским радетелям интересов государственной казны, и оппонентам политики президента и правительства. В итоге президент и Дума устроили соревнование: кто раньше отменит так называемые индивидуальные тарифные льготы. Заметим: эти льготы изначально лукавы. Закон о таможенном тарифе запрещает индивидуальные льготы, но, с другой стороны, дает правительству право льготы предоставлять. Теперь ясность внесена: с 15 мая льготы отменены.
Скроенная в Вашингтоне модель внешнеэкономического регулирования для России приняла законченный вид: полная ликвидация административных ограничений экспорта при отмене любых прямых субсидий и льгот. Не модель, а "облако в штанах" - либерализм в чистом виде. Как из учебника, адаптированного для начинающих.
Эквилибр на трубе
Российские "левши" из Минтопэнерго и ГТК, готовые в очередной раз обставить иностранцев, не теряя времени, отредактировали модель МВФ по-своему. Причем если, скажем, мартовский указ президента, объявивший спецэкспортеров вне закона, был широко разрекламирован, то последовавший приказ ГТК, фактически продливший спецэкспортерам нефти и нефтепродуктов права до 25 июня, так и остался в тени.
Конечно, после 25 марта спецэкспортеры нефти уже не те. Отмена квот, лицензий и спецэкспортеров фактически означала перераспределение властных полномочий между российскими ведомствами: контроль за экспортом нефти перекочевал от МВЭС к Минтопэнерго. Последнему интересы нефтебытчиков ближе амбиций чистых трейдеров. ГТК же нашел компромисс: до 25 июня бывшие спецэкспортеры-трейдеры были вправе вывозить нефть, но уже не как монополисты, а наряду с добытчиками.
Однако из трейдеров фактически пришлись только допоставки по обязательствам 1994 года. И это легко объяснимо: на руках у Минтопэнерго козырной туз - регулирование доступа к экспортным трубопроводам. Но лобовая попытка разделить нефтеэкспортеров при их допуске к трубе по производственному принципу не удалась. В министерстве вместо экспортных изобрели свои эрзац-квоты: пропуском к трубе объявлялось выполнение обязательств по поставкам нефти на переработку. Мировой банк, однако, проявил бдительность, обусловив предоставление России реабилитационного кредита в $600 млн (не следует его путать с кредитом МВФ в $6,25 млрд) отменой "внутренних нефтяных квот". В конце концов квоты отменили.
Тем не менее административный контроль за экспортом наиболее валютоносных товаров остается. Для вывоза нефти остается и объективная квота: пропускная способность трубы. Все обещания, адресованные Мировому банку, о том, что допуск к трубе будет определяться на конкурсной основе, пока ничем так и не были подтверждены.
Закон о госрегулировании ВЭД: бронепоезд на запасном пути
23 мая "Ъ" писал о том, как готовился этот закон. С тех пор он уже был одобрен Думой и Советом Федерации, но возвращен президентом на доработку. Тем не менее оценить его место в системе регулирования ВЭД вполне уместно. МВЭС, поднявшись на ноги после нокдауна (отмены привычных административных рычагов контроля за экспортом), активно укрепляет свои регулирующие полномочия.
С созданием правительственной комиссии по таможенным и тарифным вопросам и утверждением положения о другой правительственной же комиссии, учрежденной еще в ноябре 1994 года, — по защитным мерам во внешней торговле, МВЭС, являясь рабочим органом обеих комиссий, сосредоточило в своих руках все регулирование ВЭД. Однако если тарифному регулированию прямо посвящен закон о таможенном тарифе, то административное регулирование до сих пор базируется исключительно на решениях президента и правительства. Этот пробел может и ДОЛЖЕН? ликвидировать закон о госрегулировании внешнеторговой деятельности.
Он легализует возможность второго пришествия квотирования и лицензирования, причем распространяемого не только на экспорт, но и на импорт. Более того, допустим возврат к госмонополии на экспорт и импорт отдельных товаров. Но очерчен круг тех случаев, когда введение правительством ограничительных мер правомочно. Это обеспечение национальной безопасности России, выполнение международных обязательств и защита внутреннего рынка от обидчиков российских экспортеров. Наиболее многообещающа формулировка об экономической безопасности. При Совете безопасности России уже функционирует соответствующая межведомственная комиссия, однако она даже не пытается определить какие-либо количественные критерии угрозы экономической безопасности. Учитывая склонность влиятельных фигур российской политики к расширительной трактовке понятия "безопасность", можно ожидать, что решение по защите экономической безопасности будет отдано на откуп политическому моменту.
И все же возможность ренессанса квот в заданных законом рамках в принципе вписывается в практику ГАТТ/ВТО, куда Россия, как известно, стремится. Что же касается госмонополии, то ее вводит не правительство или президент, а, как и перечни монополизируемых товаров, закон. То есть процедура введения этой чрезвычайной меры является гласной, что немаловажно.
С другой стороны, приоткрывается дверь для возвращения в практику регулирования ВЭД тех самых административных рычагов и ограничений, против которых так настойчиво возражали российский кредиторы. Грань между допустимым по правилам ГАТТ/ВТО и отказом от нынешней либеральной концепции регулирования ВЭД тонка, а искушение перешагнуть ее будет нарастать по мере ослабления внимания МВФ и Мирового банка к экономическим действиям российских властей.
Почему же президент наложил на этот закон свое вето? Оно связано прежде всего с двумя положениями. Первое — в тексте законопроекта заявлено, что экспорт оружия и вооружений должен регулироваться не президентскими указами, как сейчас, а федеральными законами. Второе — легализовав ренессанс квот и госмонополии, парламент неожиданно объявил вне закона регистрацию в МВЭС контрактов на вывоз стратегического сырья. Президент в обоих случаях настаивает на сохранении сегодняшней практики, и можно не сомневаться, что Дума с ним в конечном итоге согласится.
Взгляд "из подполья"
Госэкспорта нет? Вернем!
Пути выживания спецэкспортеров можно проследить на примере нефтеэкспорта. Прежде всего — мимикрия. Часть трейдеров, приобретя пакеты нефтяных акций, сами стали производителями (АО МЭС, ТОО "Балкар-Трейдинг" и др.). Но привычная ниша — функции агентов правительства влечет по-прежнему. Не случаен повышенный интерес к проекту поставки в течение 5 лет 25 млн тонн нефти в обмен на кредит в $1 млрд, порученному правительством Балкар-Трейдинг.
Не случайно волнует и гораздо менее масштабная бартерная сделка: 3 млн тонн нефти против 1 млн тонн сахара-сырца (сейчас по ней МВЭС проводит тендер). При всех отличиях у этих проектов есть общая черта — шанс закрепиться у экспортного трубопровода. Если же экспортер грамотно распоряжается этой возможностью, она в принципе самодостаточна для успешного бизнеса.
Пока же Энергетическая таможня получила от Минтопэнерго (а не от МВЭС) перечень предприятий, которых это министерство признает в качестве нефтеэкспортеров. Список весьма примечателен. На момент "кончины" спецэкспортеров среди них было всего 14 экспортеров нефти. Ныне, хотя их перечень теперь ограничен, в нем 179 организаций. Естественно, в списке превалируют нефтедобывающие и нефтеперерабатывающие предприятия, однако и для избранных бывших чистых спецэкспортеров место все же нашлось. Среди них АО МЭС, АОЗТ "Альфа-Эко", ТОО "Балкар-Трейдинг", АО "Нафта-Москва", АОЗТ "Торговый дом Госинкора", ГП ВО "Машиноимпорт". У бывших спецэкспортеров есть и еще один рубеж обороны: переуступка прав, а значит, и "очереди к трубе". Гражданский кодекс допускает эту практику, но, учитывая реальные возможности валютных контролеров, бывшие спецэкспортеры не без внутреннего трепета ждут соответствующего правительственного постановления.
Так или иначе, тенденция к появлению спецэкспортеров-2 налицо. Ее рациональное воплощение состояло бы именно в конкурсной переуступке добытчиками очереди к трубе наиболее искусным экспортерам, независимо от того, являются ли они и производителями. Это был бы рыночный, а не административный способ реализации идеи, в свое время обосновавшей появление спецэкспортеров.
Беспошлинный импорт как профессиональный спорт
Как и спецэкспортеры, тарифные льготы не теряют надежд на возрождение. Сегодня или завтра Совет федерации должен вынести решение: быть или не быть продлению льгот для монополистов беспошлинного ввоза спиртного и сигарет — прежде всего Национального фонда спорта. Дума уже согласилась с лоббистами спортсменов. И очень похоже, что решение Совета федерации откроет путь для согласительной процедуры. Это отвечает интересам искателей льгот. Дело в том, что думский проект продлевает льготы только до 1 июля, согласительная же процедура может привести к новой редакции изменений, вносимых в антильготный закон "О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности".
Если льготы, пусть временно, но будут сохранены, то в выигрыше окажутся не только избранные коммерческие организации или любители Marlboro или Absolut. Волна импорта может ограничить усилия ЦБ по наращиванию валютного курса рубля. Объем импорта по контрактам, на которые распространится освобождение от пошлин, измеряется впечатляющей суммой в $4 млрд. Конечно, значительная часть контрактов выполняется уже в течение нескольких лет, и реально проплатить осталось существенно меньше, но все равно возврат льгот вызовет взрыв спроса на валюту.
Если же льготам не повезет и будет перекрыт канал беспошлинного ввоза самых эффективных для внутренней реализации товаров, в том числе за счет уступки льгот их держателями третьим лицам, головной боли у таможенников не станет меньше. Официальный ввоз спиртного и сигарет, конечно, сократится, но контрабандные каналы наверняка будут использоваться с удвоенной энергией. В выигрыше оказываются российские производители и бутлегеры, но не только они. Порадуется и ЦБ, так как прямой угрозы его курсовой политике не возникнет, хотя внутренняя инфляция получит еще один ускоритель, что в конечном счете, конечно, рубль не укрепит.
Кто сказал, что кентавры не размножаются?(Вместо эпилога)
Уроки эволюции нетарифного регулирования достаточно очевидны
Во-первых, чистый либерализм на российской почве не прививается, с ролью Мичурина МВФ не справляется. В противоречии интересов государства и конкретных экспортеров и импортеров в России всегда получается так, что в защите нуждается именно госинтерес.
Во-вторых, дух Мичурина преобладает: модель МВФ неуклонно приближается к российским стандартам. Мастерство кентавростроителей растет — этот процесс происходит непосредственно под контролем МВФ, осуществляющим ежемесячный мониторинг российского экономического законодательства и практики регулирования.
В-третьих, — и это самое главное — резервы госвмешательства во внешнеэкономическую деятельность далеко не исчерпаны. Среди ближайших акций в защиту госинтересов ожидается дальнейшее развертывание кампании по защите российского внутреннего рынка. Вроде бы главное сделано: с 1 июля вступил в силу в полном объеме новый повышенный импортный тариф (следующая статья демонстрирует, как он отразится на российском продовольственном рынке). Новым шагом может стать введение импортных квот и, соответственно, специмпортеров. Правовые предпосылки налицо: мало того, что соответствующие меры предусматриваются законом о госрегулировании внешнеторговой деятельности, уже учреждена правительственная комиссия по защитным мерам во внешней торговле во главе с вице-премьером и министром внешних экономических связей Олегом Давыдовым, правомочная вводить импортные и экспортные квоты. Если против экспортных квот МВФ явно будет возражать, то на импортные посмотрит сквозь пальцы. Именно за счет таких квот при одновременном снижении ввозных пошлин в рамках этой квоты можно в принципе решить проблему импорта продовольствия в Москву и другие российские мегаполисы. Правда, введение импортных квот явно не приблизит присоединение России в ГАТТ/ВТО, но, судя по повышению импортного тарифа, эта опасность Москву уже не пугает.
Таблица 1
Экспорт энергоносителей в январе--мае 1995 года*
| Товары | Объем (млн т/млрд м куб.) | Стоимость ($ млрд) | Изменения в % к аналогичному периоду 1994 г. |
|---|---|---|---|
| Нефть | 38,919 | 4,48 | +9 |
| Природный газ | 53,272 | 3,7 | +13,4 |
| Нефтепродукты | 13,4 | 1,42 | -18 |
*Исключая экспорт в страны СНГ.
--------------------------------------------------------
Нормативные акты президента и правительства, идущие в русле требований международных финансовых организаций.
— Указ президента #1007 от 23.05.94 г.Об отмене квотирования и лицензирования поставок товаров и услуг на экспорт (отмена нетарифного регулирования, кроме случаев международных обязательств, и тарифных льгот с 1 июля 1994 г.).
— Постановление правительства #758 от 01.07.94 г. О мерах по совершенствованию государственного регулирования экспорта товаров и услуг (реализация президентского указа #1007).
— Меморандум, одобренный распоряжением правительства #1401-р от 30.08.94 г. О некоторых направлениях экономической политики правительства России в конце 1994 г. и начале 1995 г. и распоряжение #1562-р от 30.09.94 г. (обязательства по отмене нетарифного регулирования нефтяного экспорта и института спецэкспортеров в 1995 г.).
— Постановление правительства #1446 от 31.12.94 г. О вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации с 1 января 1995 года (принцип равнодоступности к экспортным нефтепроводам, единая ставка таможенной пошлины).
— Постановление правительства #209 от 28.02.95 г. О регулировании доступа к системе магистральных нефтепроводов, нефтепродуктоводов и терминалов в морских портах для вывоза нефти, нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации (отказ от приоритетности поставок на внутренний рынок).
— Указ президента #245 от 06.03.95 г. Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации (отмена института спецэкспортеров с 25.03.95 г.).
— Перечень из 179 нефте- и газодобывающих, нефтеперерабатывающих предприятий и комиссионеров, допущенных Минтопэнерго и ГТК к экспорту нефти и нефтепродуктов начиная с 25.06.95 г.
Решения президента и правительства, несоответствующие параметрам МВФ и МБРР
— Указ президента #1385 от 01.07.94 г. О поставках нефти и нефтепродуктов на экспорт в 1994 г. (продление квотирования и лицензирования экспорта нефти до 01.01.95 г.).
— Проект правительственного постановления О порядке экспорта нефти, включая газовый конденсат, нефтепродуктов и сжиженных газов с 1 января 1995 года (попытка замены экспортных квот внутренними) — остановлен в стадии ведомственного согласования после демарша Мирового банка.
— Положение о межведомственной комиссии по регулированию вопросов, связанных с использованием системы магистральных нефтепроводов, нефтепродуктоводов и терминалов в морских портах для вывоза нефти за пределы таможенной территории России, утвержденное правительственным постановлением от 30.01.95 г. #94 (закрепляет фактически монопольное право Минтопа по регулированию доступа к трубе).
-------------------------------------------------------