Известно: "делить — не производить". Звучит почти так же, как "ломать — не строить": и то, и другое ничего не прибавляет. Однако бывает и иначе — по крайней мере, легализация соглашений о разделе продукции способна создать новые стимулы для инвестиций, российских и иностранных.
Натуральный оброк — светлое будущее иностранных инвесторов в России
Судьба закона "О соглашениях о разделе продукции" остается неопределенной. В его биографии фаза подъема, когда депутаты Думы отстояли свою версию в борьбе с проектом, выдвинутым экспертами ГПУ администрации президента ("президентский проект"), сменилась паузой. Пока (во всяком случае, на момент сдачи номера) руки Совета Федерации до него не дошли.
Тем не менее есть по крайней мере некоторые основания для оптимистического прогноза. Хотя позицию сенаторов предсказать трудно, но поддержка закона исполнительной властью налицо.
Нельзя сказать, что проекты production sharing в России сейчас находятся в полном правовом вакууме. Действует закон "О недрах". Он устанавливает конкурсный характер привлечения инвесторов, получающих лицензии на недропользование. Конкурсы действительно начали проводиться — около 30 находятся в стадии реализации или подготовки. Однако скоро выяснилось, что этого закона недостаточно. Во-первых, разные возможности перед инвесторами открывают законы "О недрах", с одной стороны, и "Об иностранных инвестициях", с другой. Неясно, например, под какой режим попадают иностранные инвесторы — национальный (закон "Об иностранных инвестициях") или преференциальный (положение "О порядке лицензирования пользования недрами"). Во-вторых, при выдаче лицензий, которые включают в себя определение разнообразных платежей, на практике возникает масса спорных проблем.
Есть, правда, и прямо посвященный production sharing президентский указ "Вопросы соглашений о разделе продукции" от 24 декабря 1993 года. Его, однако, заведомо недостаточно для решения ключевых проблем production sharing. Дело в том, что эта форма привлечения инвесторов предполагает коренное изменение действующей системы налогообложения участвующих в соответствующих проектах фирм. Указ же лишь провозглашает основной принцип раздела продукции — возможность уплаты налогов в натуральной форме. Но любые новации в сфере налогообложения правомочно принимать только Федеральное собрание.
Отсутствие правовой ясности не способствует притоку инвестиций. Речь идет не только о сложностях конкретных переговоров с потенциальными инвесторами по поводу размеров и формы платежей. Дело доходит до ультимативных требований инвесторов. Они специально оговаривают, что если в России в четко обозначенные сроки не будет принят закон, легализующий production sharing, они уйдут с российского рынка. И это не пустые угрозы. Прецедент уже создан. Известная французская компания Elf Aquitaine после многолетних ожиданий отказывается от разработки поволжских нефтяных месторождений.
Чем же процедура production sharing так дорога инвесторам? И не только в России. Те же предпочтения инвесторы, главным образом иностранные, выказывают и в других странах, экономическое положение которых, как и система регулирования, не отличается стабильностью.
Заветное слово сказано: "стабильность". Когда популяция налогов — центральных и местных, акцизов, сборов и пошлин бурно развивается, вместе с ней повышаются и экономические риски инвесторов. Бороться с ними можно разными законодательными способами. Уже давно готовится и все никак не выйдет в свет новая редакция закона об иностранных инвестициях в России. Одно из важнейших ожидаемых новшеств — введение 5-летнего срока, в течение которого на удовлетворяющие требованиям закона предприятия с иностранными инвестициями (30% инвестиций иностранного участника и оговоренный абсолютный размер реально произведенных инвестиций — в проектах фигурировала пороговая сумма в $50 тыс.) не распространяются никакие акты российских властей, способные нанести им материальный ущерб. Production sharing — это другой способ решить ту же проблему. Смысл в том, что на протяжении срока действия соглашения о разделе продукции инвестор в соответствии с действующим законодательством уплачивает только налог на прибыль, а также уже на основе соглашения — платежи за пользование недрами (см. табл. 1). Причем, по согласованию сторон соглашения (а их три: инвестор, орган, представляющий Российскую Федерацию и орган субъекта Федерации) платеж может производиться как в рублях, так и в натуральной форме. Все остальные платежи учитываются при дележе продукции между инвестором и российским государством (в лице Федерации и ее субъекта) и производятся в натуральной форме. По сравнению с новой редакцией закона об иностранных инвестициях у закона о соглашениях о разделе продукции есть одно принципиальное отличие — он распространяется и на российских инвесторов. С другой стороны, хотя в законе его отраслевая привязка не ограничена, ясно, что речь пойдет практически исключительно о проектах в нефте- и газодобыче, то есть о производстве, заведомо имеющем устойчивый спрос на мировых рынках.
Матросам отчисляли? Отчисляли ...
Привлекательность для инвесторов готовящегося закона о разделе продукции по сравнению с действующим законом о недрах становится очевидной при сравнении их фискального потенциала (см. табл. 1). При этом механизм production sharing предполагает, что вся произведенная продукция делится на компенсационную и прибыльную. Первая часть (ее верхний предел оговаривается в соглашении), остается в собственности инвестора. Вторая — в соответствии с соглашением и подлежит дележу между государством и инвестором за исключением той части, которая идет на уплату платежей за пользование недрами и налога на прибыль.
Итак, по первому из названных законов налоговый пресс только увеличивается, по второму — наоборот. Не говоря уже об иммунитете по отношению к дальнейшему фискальному рвению российских властей, о натуральной форме платежей и о безусловном праве инвестора, зафиксированном в законе, поступать со всей продукцией по собственному усмотрению. Прежде всего при этом речь идет о праве вывозить ее с таможенной территории России без каких-либо ограничений, будь то квоты и лицензии (тот факт, что сейчас их нет, вовсе не значит, что они ушли навсегда: законопроект о государственном регулировании внешнеторговой деятельности свидетельствует об обратном, о чем Ъ и писал 4 июля) или каких-либо требований к инвестору относительно экспорта продукции через определенные организации, то есть спецэкспортеров в том или ином виде.
О чем спорят юристы
Один из сюрпризов российского законотворчества, преподнесенный законопроектом о разделе продукции, состоит в том, что в жестком противоборстве с альтернативным "президентским проектом", при противодействии (на начальной стадии) правительства он сумел пройти положенные три чтения в Думе, оставшись содержательно незапятнанным.
Попытки же изменить его концепцию предпринимаются снова и снова. Грубо говоря, суть коллизии в том, что закон "О соглашениях о разделе продукции" написан так, будто закона "О недрах" вовсе нет. Более того, с содержательной точки зрения, эти законы генетически не совместимы. Закон "О недрах" — яркий представитель административного права, "О соглашениях о разделе продукции" — права гражданского. В первом — речь идет о выдаче лицензий и уплате предписанных свыше налогов, во втором — в основу положен договор между инвестором и государством. Это противоречие нагляднее всего прослеживается в лицензировании недропользования. В законе "О недрах" лицензия — это итоговый документ работы государства как собственника недр с инвестором-пользователем, именно она фиксирует обязательства инвестора. Закон "О соглашениях о разделе продукции" этот порядок меняет коренным образом. Согласно ему лицензия Роскомнедр — это формальный "билет" на пронумерованное место, чтобы не возникало конфликтов с другими "пассажирами". Вся же содержательная часть взаимодействия с инвестором должна быть изложена в самом соглашении о разделе продукции. Выход из этой конфликтной ситуации разработчики закона о соглашениях о разделе продукции нашли простой, но радикальный. В первой же статье закона "О соглашениях о разделе продукции" зафиксировано, что он имеет приоритет над другими правовыми актами, затрагивающими отношения по поводу подготовки, заключения и исполнения соглашений о разделе продукции. Таким образом, у закона "О соглашениях о разделе продукции" оказывается свой предмет, у закона "О недрах" — свой.
Тем не менее идея принудительного сожительства двух законов снова и снова питает аргументы противников production sharing. Весьма характерна история заключения на закон о разделе продукции комитета Совета Федерации по вопросам экономической реформы, собственности и имущественным отношениям. В проекте, датированном 26 июня 1995 года, главная идея состояла в "нецелесообразности перевода отношений государства-собственника недр с инвестором из административно-правовых в сферу гражданско-правовых отношений". Если бы это требование было удовлетворено, на идее договорных отношений по поводу production sharing можно было смело ставить крест. Однако само заключение комитета прямо противоположно: депутаты рекомендовали принять закон без поправок. Проект отделяет от решения комитета одна неделя и заключение правительства, подписанное первым вице-премьером Анатолием Чубайсом. Из этого лаконичного документа тем не менее явствует: все заинтересованные министерства и ведомства сошлись на том, что закон принимать необходимо, причем без каких-либо существенных поправок.
Справедливости ради отметим, что правительство не всегда было столь благосклонно по отношению к production sharing. В мае отзыв на законопроект "О соглашениях о разделе продукции", подписанный Чубайсом же, был резко отрицательным. Тогда закон о соглашениях о разделе продукции квалифицировался "как отмена государственной системы лицензирования и ограничение действия закона "О недрах".
Что ж, убеждение — великая сила, к тому же наверняка Анатолий Чубайс имел возможность прислушаться к иностранным инвесторам: он замещает Виктора Черномырдина и на посту председателя Консультативного совета по иностранным инвестициям при российском правительстве, в который входят первые лица 16 зарубежных компаний, осуществляющих крупнейшие проекты в России.
Полоса препятствий или отчуждения?
Еще одна полоса препятствий, в которой оказывается закон "О соглашениях о разделе продукции", — это опасения оппонентов, что его принятие не в интересах российской промышленности. Эту позицию отстаивает депутат Совета Федерации Юрий Болдырев, причем невзирая на партийную дисциплину — закон выдвинут депутатом Думы Алексеем Мельниковым, который, как и Болдырев, является членом "Яблока". Болдырев исходит из того, что закон адресован в первую очередь иностранным инвесторам. Это подкрепляется освобождением от таможенных пошлин, НДС и акцизов ввозимого в рамках выполнения соглашений о разделе продукции оборудования. В результате отечественные производители оказываются дискриминируемыми. Основания для таких возражений есть, но есть и контраргументы. Во-первых, если бы конкурентоспособные российские производства имели место, то у них были бы и свои преимущества (экономия на транспортных расходах хотя бы). Во-вторых, если же конкурентоспособного российского предложения нет, то нет и рациональных резонов для того, чтобы отказываться от стимулирования привлечения иностранных инвестиций. В-третьих, никто не запрещает российским операторам, в том числе и производителям оборудования (а закон предусматривает участие российских инвесторов в соглашениях о разделе о продукции), выступать в роли импортеров. Причем, импортные программы могли бы дополнять российские производства и способствовать их модернизации, ввозные же льготы этому бы только способствовали.
Неизвестно, этими, другими ли соображениями руководствовались соратники Болдырева в руководстве объединения "Яблоко", но решение они вынесли 12 июля любопытное и, прямо скажем, ностальгическое. Цитируем: "Обсудив ситуацию с рассмотрением закона "О соглашениях о разделе продукции" в Совете Федерации, бюро Центрального совета решило: 1. Признать позицию члена бюро Центрального совета, члена Совета Федерации Болдырева Ю.Ю., занятую по данному вопросу, ошибочной. Председатель общественного объединения 'Яблоко' Г.А. Явлинский".
Но жанр персонального дела по поводу уклонизма имеет свои возможности обострения сюжета. Присутствуют они и здесь. Питерская организация "Яблока" выступила в поддержку самого известного своего представителя, так что "Яблоку" ничего не остается, как начать новое "ленинградское дело".
Последствия легализации production sharing, прямые и косвенные
Ясно, что закон о разделе продукции нацелен на привлечение инвестиций, прежде всего иностранных. Причем, вступление закона в силу было бы уместно именно сейчас. Премьер-министр Виктор Черномырдин в своем выступлении на Консультативном совете по иностранным инвестициям 2 июля 1995 года перенес на 1996 год активизацию инвестиционного процесса (которую Борис Ельцин в своем послании Федеральному собранию в феврале 1995 года обещал уже в этом году). Премьер рассуждал прагматически: пока наблюдается 20% спад инвестиций, так что в 1995 году задача N 1 — удержание инфляции в контролируемом русле. Правда, чем активнее будет протекать процесс удержания, тем меньше останется инвестиционных ресурсов. В этих условиях привлекательность иностранных инвестиций резко возрастает. Именно они могут выступить реаниматорами инвестиционного процесса в России. И легализация production sharing способна снять многие преграды. Если Минэкономики в марте рассчитывал на приток в 1995 году не менее $1,5 млрд-$2 млрд прямых иностранных
инвестиций, а по июльскому признанию премьера их фактический объем за 6 месяцев не превысил $500 млн, то легализация production sharing, по оценкам разработчиков закона, привлечет в Россию только в рамках уже подписанных соглашений $7 млрд прямых иностранных инвестиций ежегодно.
Иностранные инвестиции, однако, не самоцель. Искусство подготовки и реализации соглашений о разделе продукции как раз и должно состоять в том, чтобы вопреки ожиданиям скептиков подталкивать инвесторов к поддержке российских производств, связанных с добычей технологической цепочкой, с тем, чтобы привить в России (прежде всего на региональном уровне) успешно зарекомендовавший себя во всем мире опыт экономического развития, когда крупный проект становится центром развития ориентированных на экспорт производств.
Есть у production sharing и другая сторона. Эта форма может возродить и прямой госэкспорт нефти и даже подобие региональных экспортных квот. Речь идет о реализации причитающихся по соглашениям о разделе продукции долей центра и регионов. Любопытно, что нефтяной госспецэкспортер уже назван. Не дожидаясь легализации production sharing, правительство уже распорядилось, что монопольным реализатором федеральной доли, получаемой в рамках соглашений о разделе продукции, будет компания Роснефть. Так что production sharing может в очередной раз видоизменить картину экспорта нефти из России.
--------------------------------------------------------
Таблица 1
Фискальный потенциал законов "О недрах" и "О соглашениях о разделе продукции"
Платежи, уплачиваемые инвестором по закону "О недрах"
Система платежей при пользовании недрами включает в себя:
платежи за право на пользование недрами;
отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
сбор за выдачу лицензий;
акцизы;
платежи за пользование акваторией и участками морского дна.
Кроме того, пользователи недр уплачивают налоги, сборы и другие платежи, предусмотренные законодательством, включая плату за землю, плату за геологическую информацию.
Платежи, уплачиваемые инвестором по закону "О соглашениях о разделе продукции"
Налог на прибыль.
Уплачивается в порядке, установленном российским законодательством. Особенности:
Налогооблагаемая база — часть прибыльной продукции, принадлежащей инвестору по условиям соглашения. Ее стоимость уменьшается на сумму платежей за пользование заемными средствами, разовых платежей инвестора за пользование недрами, его затрат на страхование коммерческих рисков.
Инвестор уплачивает государству за пользование недрами:
разовые платежи (бонусы) при заключении соглашения или по достижении определенного результата;
ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ (ренталс), установленные за единицу площади использованного участка недр в зависимости от экономико-географических условий, размера участка, вида полезных ископаемых, продолжительности работ, степени геологической изученности недр и степени риска;
регулярные платежи (роялти), установленные в процентном отношении от объема добычи минерального сырья или от стоимости произведенной продукции.
Остальные платежи уплачиваются в натуральной форме при разделе продукции по соглашению
--------------------------------------------------------
Таблица 2
Крупнейшие проекты production sharing в нефтегазовом комплексе России (находятся на различных стадиях подготовки)
| Иностранные инвесторы | Регион |
|---|---|
| Total (Франция) | Харьягинское месторождение, |
| Архангельская область | |
| Texaco — Exxon — Amoco (США) — | Архангельская область |
| Norsk Hydro (Норвегия) | |
| Amoco (США) | Приобское месторождение, |
| Ханты-Мансийский АО¦ | |
| Shell (Великобритания — | Салымские и Ваделупское месторождения, |
| Нидерланды) | Ханты-Мансийский АО |
| Urals-ARA (Нидерланды) | Хултурское и Славинское месторождения, |
| Ханты-Мансийский АО | |
| Sodeco (Япония) — Exxon (США) | Месторождение Чайво |
| Mobil — Texaco — Exxon (США) | Сахалинский шельф, проект "Сахалин-3" |
| OMW (Австрия) | Якутия |
| Norsk Hydro (Норвегия) — Fibro | Тюменская область |
| Energy — Anglo-Suisse (США) |
Из интервью с автором закона "О соглашениях о разделе продукции" депутатом Госдумы АЛЕКСЕЕМ МЕЛЬНИКОВЫМ:
Ъ: По поводу соотношения двух законов: Закона о недрах и законопроекта о соглашениях о разделе продукции. Существует две точки зрения. Первая — что эти два закона регулируют две разные части законодательного поля. И вторая — что все-таки предмет закона о недрах шире, а закон о production sharing как бы находится в его подчинении. Ваше мнение?
Алексей Мельников: Во всем, что касается соглашений о разделе продукции — приоритет нашего закона, и в этом развязка тех проблем, которые существовали и существуют по уже имеющимся проектам о соглашении о разделе продукции и по тем, которые будут заключаться.
Ъ: Если дело дойдет до согласительной процедуры, чем в своем законе Вы готовы пожертвовать?
— В содержательных позициях никакие уступки совершенно не возможны.
Ъ: Говорят, что закон не имеет достаточных гарантий для российской стороны...
— Я Вас проинформирую, что, например, с господином Болдыревым был очень серьезный разговор. И движение "Яблоко" по этому закону приняло решение считать позицию господина Болдырева ошибочной. Я думаю, что это вообще может закончиться исключением этого человека из этого движения. Пропорция же раздела продукции устанавливается не по какому-то одному варианту, а в зависимости от нормы рентабельности. Разумеется, сюда входит ценовой прогноз. Далее, если возникает необходимость предусмотреть какие-то изменения в соглашении, то порядок этих изменений указывается в соглашении. Ведь закон о соглашениях о разделе продукции — это не административный акт, это сфера гражданского правового законодательства. Которое фактически говорит: господа и товарищи, вот есть возможность заключать соглашение, вот вам правила основные заключения таких соглашений. Я бы хотел подчеркнуть еще один момент, который наши оппоненты не понимают. Не могут понять (тот же господин Болдырев), что конкурсы и аукционы — это по Закону о недрах, а здесь, после того, как прошел конкурс, аукцион и выявлен победитель, в течение года с победителем отрабатываются элементы соглашения. Причем, в закон на вторые чтения внесена специальная норма, что условия недропользования для государства не могут быть ухудшены. Второе непонимание связано с тем, что будет целая нормативная база под этот законопроект. В тот числе и положение о порядке заключения соглашений. И третий момент, что есть конкретный уровень соглашения. То есть система правового регулирования будет из себя представлять вот такой достаточно объемный блок.
Ъ.: Какова реакция российских нефтяников на закон?
— Очень и очень положительная. Сейчас в Ханты-Мансийском автономном округе прошел конкурс на ряд месторождений. Там участвовали крупнейшие российские нефтяные компании, в частности, Юкос и ЛукОЙЛ. Они выиграли эти конкурсы. И сейчас они выбирают: как разрабатывать эти месторождения, на условиях соглашения о разделе продукции или по лицензионным соглашениям. Ясно, что они выберут. Для российских нефтяных компаний принятие закона о соглашениях о разделе продукции — это возможность разрабатывать те месторождения, которые у них есть, но на которые у них нет финансовых ресурсов. Это возможность привлекать банковские кредиты, в первую очередь с Запада. Это коммерческие кредиты. Это крайне выгодно для экономики. Это не государственный долг, это не связанные кредиты. Другими словами, мы будем стимулировать еще и спрос на оборудование внутри страны.
Из интервью Ъ ЮРИЯ БОЛДЫРЕВА, заместителя председателя Счетной палаты Российской Федерации, депутата Совета Федерации
Ъ: Ваше негативное отношение к закону "О соглашениях о разделе продукции" известно. Чем оно вызвано?
Юрий Болдырев: Закон можно охарактеризовать как предоставление исполнительной власти права без конкурсов, произвольно заключать долгосрочные соглашения (не подлежащие корректировке) о разделе продукции с освобождением исполнительной власти от обязанности следовать при этом нормам российских законов.
Ъ: Обвинения серьезные. А каковы аргументы?
— Вывод сделан на базе текста закона. В первой же статье он предоставляет исполнительной власти право отступать от норм действующего законодательства. Это не только открывает неограниченные возможности для бесконтрольного произвола и необоснованно дает преимущества иностранным инвесторам, ущемляя интересы отечественных. В шестой статье органам исполнительной власти фактически предоставляется право произвольно выбирать партнера и заключать соглашения без проведения конкурса или аукциона. Кроме того, закон (ст.13), освобождая операторов соглашений по разделу продукции от таможенных пошлин, НДС и акцизов при ввозе в Россию товаров и услуг, предназначенных для выполнения соглашений, ставит отечественных производителей в худшие условия по сравнению с зарубежными.
Ъ: Значит, этот закон принимать нельзя?
— В этом виде безусловно нет. Закон должен обеспечить: а) гарантии заключения соглашений с инвесторами на действительно долгосрочно-выгодных для российской стороны условиях; б) гарантии неизменности этих условий в дальнейшем.
В принятом Думой законе решена только вторая задача, в то время как первая не только не решена, но и напротив: снимаются даже те гарантии для российской стороны (конкурсность и т.п.), которые были предусмотрены законом "О недрах".
Ъ: Как Вы оцениваете дальнейшие перспективы закона?
— Есть позиция, что закон надо принять сейчас, а необходимые поправки вносить потом. Так делать нельзя. С момента его принятия правительством могут быть заключены без всякого конкурса долгосрочные соглашения на неизвестных условиях и не подлежащие пересмотру.
Из интервью Ъ с экспертами-разработчиками закона "О соглашениях о разделе продукции" АНДРЕЕМ КОНОПЛЯНИКОМ и МИХАИЛОМ СУББОТИНЫМ
Ъ: Возможна ли такая форма защиты российских интересов (по примеру многих развивающихся стран), как введение в соглашения о разделе продукции шкалы, из года в год снижающей долю иностранного инвестора?
— Здесь есть две возможные линии улучшения договора о разделе продукции. Первая заложена в системе критериев, развернутых в проекте прилагаемого к закону модельного соглашения. В этом документе определены нижние границы требований, предъявляемых государством к инвестору. И второй механизм. В законе предусмотрены необходимые процедуры, которые дают возможность и государству, и инвестору обращаться к противоположной стороне и совместно вырабатывать общее взаимоприемлемое решение при необходимости изменения соглашения о разделе продукции.
Ъ: Есть мнение, что принятие закона ущемляет интересы российской промышленности. Как вы считаете?
— Реализация соглашений о разделе продукции создаст эффект "пылесоса", когда к контрактам по разработке недр будут приобщаться очень разные люди. Под конкретные заказы начнут перестраиваться конверсионные производства. Это вообще спасение для массы оборонных заводов. Сейчас с очень многими заводами ведутся переговоры на поставку оборудования.
НИКОЛАЙ ВАРДУЛЬ