Сегодня уже нет смысла восстанавливать последовательность обращения депутатов Госдумы и Совета федерации в Конституционный суд по поводу неконституционности действий президента и правительства России по разрешению чеченского кризиса. Так или иначе, дело принято к рассмотрению, и стороны на пленарных заседаниях попытались дать правовое обоснование своим позициям.
ИСТЦЫ (депутаты Совета федерации и Госдумы)
Указы президента и решения правительства, на основании которых на территорию Чеченской Республики были введены федеральные войска, неконституционны.
Применение Вооруженных сил РФ в разрешении чеченского конфликта противоречит федеральному закону. В соответствии с законом Вооруженные силы должны использоваться только для отражения посягательств со стороны другого государства. Их использование для решения внутренних проблем страны предусматривается только законом о чрезвычайном положении (от 17 мая 1991 г.).
Указ президента РФ от 30 ноября 1994 г., содержащий меры по "восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", был секретным. Он не был опубликован в печати. А в соответствии со ст. 15.3 Конституции РФ нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не опубликованные официально для всеобщего сведения, не могут быть применены. Однако указ этот был немедленно исполнен, и фактически на территории Чечни было введено чрезвычайное положение: была создана специальная группа руководства во главе с министром обороны Павлом Грачевым, на которую были возложены задачи по обеспечению разоружения и ликвидации вооруженных формирований, установлению особого режима въезда и выезда, особого порядка передвижения, обеспечению деятельности особых форм управления. Кроме того, Грачеву были предоставлены самые широкие полномочия: его приказы и распоряжения становились обязательными для исполнения всеми органами исполнительной власти, воинскими формированиями, предприятиями, организациями и должностными лицами.
Однако, согласно ст. 88 Конституции РФ, президент, вводя режим чрезвычайного положения, должен незамедлительно сообщить об этом Совету федерации и Госдуме. Такого обращения палаты Федерального собрания так и не получили, что явилось грубым нарушением Основного закона.
В то же время истцы признают, что на территории Чечни были созданы незаконные вооруженные формирования, имели место нарушения прав человека, была предпринята попытка неконституционным путем реализовать право субъекта федерации на самоопределение, что привело к нарушению территориальной целостности государства и ослабило государственную безопасность страны. И президент, как гарант Конституции, был обязан принять меры по охране суверенитета и восстановлению государственной целостности РФ. Но — "исключительно в рамках Конституции".
ОТВЕТЧИКИ (представители президента и правительства РФ)
В одном из субъектов федерации на территории РФ было ликвидировано народовластие, нарушены единство экономического пространства страны, ее целостность, суверенитет и принцип разделения властей.
С момента прихода к власти Джохара Дудаева в 1991 г. на территории Чечни не действовали ни Конституция, ни законы РФ. Была ликвидирована государственная система реализации прав и свобод человека, разрушены системы социального обеспечения, здравоохранения, образования, судебная и правовая системы. Более миллиона человек фактически были лишены российского гражданства.
Создание вооруженных формирований (общей численностью 15 тыс. человек на 11 декабря) не только нарушало ст. 13 Конституции РФ — оно было направлено на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, вело к подрыву безопасности страны. На весенних (1994 г.) военных учениях чеченских вооруженных формирований в качестве потенциального противника рассматривались Вооруженные силы РФ.
На протяжении нескольких лет власти РФ постоянно предпринимали попытки решить чеченскую проблему политическими способами — путем переговоров. Дудаеву неоднократно предлагалось обсудить и особый статус Чечни в составе федерации с предоставлением ей самых широких полномочий. Но режим Дудаева игнорировал все предложения по мирному урегулированию конфликта.
В этих условиях президент и правительство были не только вправе, но и обязаны использовать все средства, имеющиеся у государства для восстановления конституционного строя, в том числе и Вооруженные силы.
Решения президента основывались не на одной, а на нескольких статьях Конституции и на российских законах, в соответствии с которыми:
— президент является гарантом Конституции, прав и свобод граждан, принимает меры по охране суверенитета, независимости государственной целостности страны (ст. 80);
— на территории РФ запрещено создавать незаконные вооруженные формирования (ст. 13 и др.);
— президент обязан принимать оперативные решения по обеспечению безопасности страны, в том числе предусматривающие использование Вооруженных сил (ст. 12 закона РФ о безопасности);
— военные меры допустимы не только для защиты от нападения внешнего врага, но и для защиты населения на территории суверенитета РФ (законы об обороне, статусе военнослужащих, о воинской обязанности);
— согласовывать решение об использовании армии с парламентом президент, согласно Конституции, обязан только в случае, если их предполагается использовать за пределами территории РФ, никаких других ограничений в Основном законе нет.
Так называемый секретный указ президента, во-первых, предусматривал мероприятия лишь на случай "создания условий" для введения режима чрезвычайного положения, во-вторых, за отсутствием таковых был отменен указом от 11 декабря 1994 года за #2169, а в-третьих, вообще не был обязателен для публикации, поскольку не содержал ограничений прав и свобод граждан.
В указе #2166 от 9 декабря 1994 г. о пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований не было ни одного положения, противоречащего какой-либо норме Конституции.
Постановление правительства РФ #1360 от 9 декабря 1994 г. "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" было издано на основании указа президента РФ #2166 и в соответствии с первой частью ст. 114 Конституции.
-------------------------------------------------------
Нормативные акты президента и правительства, послужившие основанием для обращения парламентариев в КС по поводу конституционности решений исполнительной власти при разрешении чеченского кризиса
1. Указ президента РФ от 30 ноября 1994 г. #2137-с "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики".
2. Указ президента РФ от 9 декабря 1994 г. #2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта".
3. Постановление правительства РФ #1360 от 9 декабря 1994 г. "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа".
--------------------------------------------------------
Представитель президента и правительства в КС СЕРГЕЙ ШАХРАЙ
Ъ.: Как следовало действовать до 12 декабря?
Сергей Шахрай: Вы хотите спросить, все ли было сделано в политическом плане для решения чеченского кризиса или не все. Я думаю, на этот вопрос сейчас ответить никто не сможет. Все зависит от подхода. Я лично уверен, что политические переговоры с Дудаевым были в тупике. С одной стороны, никто не отменял, не оспаривал, не приостанавливал решения российского парламента 91-го года, гласившего, что Дудаев и его органы незаконны. Была попытка выйти из этого юридического тупика политически, когда правительство вошло в Думу и в Совет федерации в марте 94-го года с проектом постановления. Разрешить правительству провести переговоры со всеми, включая Дудаева, — просто разрешить провести юридические переговоры с юридическими последствиями. Дума пошла на это, такое постановление 25 марта было принято. Но СФ 8 месяцев даже не включал это постановление в повестку дня.
Но из-за позиции Дудаева, что предварительным условием должно быть признание Чечни в качестве субъекта международного права и суверенного независимого государства вне России, все переговоры сразу вставали в тупик. Мы предлагали самый широкий компромисс: давайте сейчас не будем писать "федерация", "конфедерация", "суверенитет", "независимая". Давайте по жизни решим несколько вопросов — экономических, оборонных, границы и так далее. А потом это дело как-нибудь назовем. Никогда этого не получалось. Поэтому я уверен, что до 12 декабря конструктивный политический диалог с Дудаевым был невозможен.
Ну и надо иметь в виду, что в 1994 году, когда Дудаев уже потерял нефтепереработку и свободу действий на этом рынке, начались клановые разборки внутри Чечни. В сентябре уже была гражданская война на территории Чечни. Аргун был полуразрушен Дудаевым, 150 человек во время только одной операции погибли. Поэтому на ноябрь-декабрь 94-го года действия президента и правительства с человеческой, с правовой, с нравственной точки зрения, на мой взгляд, были абсолютно обоснованны. Была точка выбора, как часто бывает в истории, — действовать или бездействовать. На ноябрь 94-го года бездействие было бы точно конституционным преступлением. И я уверен, что трехлетние попытки компромисса имели и негативные последствия — кризис затягивался, нарыв увеличивался, и в конечном счете жертвы были больше. Из лучших побуждений в 91-м году мы привели к страшным жертвам в 94-95 гг. Но и, кстати, политический диалог и во время военных действий не прекращался. Достаточно упомянуть контакты Черномырдина с разными чеченскими силами — практически со всеми. Я думаю, эта ниточка, этот ручеек политического диалога, она сыграла свою роль и сейчас.
Ъ.: А что делать сейчас?
С. Ш.: Меня очень беспокоят переговоры, хотя я хочу, как, видимо, и большинство нормальных людей, положительного результата. Вольно или невольно чеченской стороне удалось навязать концепцию двух статусов. Статус Чечни сегодня с признанием Дудаева и некий будущий статус после выборов. Я считаю, что это очень опасная формула. Надо исходить из того, что признание сегодняшнего статуса — это балканизация Кавказа со всеми последствиями, как в Югославии. Может быть хуже.
Ъ.: Как может отозваться на переговорах решение КС?
С. Ш.: Жесткой связи решения суда с результатом переговоров в Грозном сегодня нет. Решение суда имеет огромное значение для прошлого и еще большее для будущего. По сути речь идет о том, есть ли у государства право себя защищать, или этого права нет. На чаше юридических весов лежат такие термины: действует Конституция прямо или не действует. Можно ссылаться в судах президенту, другим органам власти на конституцию или нельзя. Опять вот эта категория — конституционное бездейство. Освобождает ли президента от обязанности совершать те действия, которые он должен делать по Конституции и по присяге, отсутствие специального закона или не освобождает? Поэтому решение Конституционного суда, я надеюсь, положительное, устранит правовую неопределенность. И тем самым поможет переговорам — никто не сможет их результаты потом дезавуировать и перевернуть.
Представитель Государственной думы в КС АНАТОЛИЙ ЛУКЬЯНОВ
Ъ: Что следовало делать до 12 декабря?
Анатолий Лукьянов: Президентская сторона объясняла ввод войск тем, что федеральная власть попала тогда в крайне сложные обстоятельства. Я категорически с этим не согласен. Крайние обстоятельства были в 1991 году, когда Дудаев приходил к власти. И вина президента, правительства состоит в том, что тогда они не принимали никаких мер, чтобы предотвратить будущее кровопролитие. Наоборот, и президент, и вице-президент, и Руслан Хасбулатов, и правительство — все радостно приветствовали разгром ВС Чечено-Ингушетии, который, кстати, проходил не без участия московских лидеров. В то время центр радовался, что в Чечне "покончено с коммунистически-фашистским режимом". Парламент РФ уже с марта 1994 года предлагал реальные пути урегулирования этого конфликта. Было принято 11 постановлений, которые содержали мирные способы решения конфликта. Мы предлагали правительству и президенту начать переговоры с теми органами, которые обладают реальной властью. Москва же предпочла иметь дело с оппозицией во главе с Автурхановым, направив на его поддержку федеральные войска. Таким образом, именно центр развязал гражданскую войну в Чечне.
До декабря 1994 года существовало три варианта урегулирования чеченского конфликта. Первый — ждать, пока все само утрясется. Второй — создание чрезвычайных органов управления, представлявших центр и проведение переговорного процесса, разоружения и т.д. Третий — наихудший, с внезапным введением войск. Он и был выбран. С нарушением Конституции и в обход СФ. И вот сегодня мы имеем переговоры, но инициированные не властями, а террористом Басаевым, который практически неделю управлял Россией вместо премьер-министра. Возможно, они и смогут привести к мирному исходу событий.
Ъ: Коммунисты идут на выборы, рассчитывая победить. Тогда коммунистическому правительству достанется в наследство "чеченский узел", который все равно нужно как-то распутывать.
А. Л.: Мы не рвемся к власти. Мы хотим вернуть ее народу — широкому объединению всех патриотических сил, трудящихся. Мы прекрасно понимаем, что новое правительство попадет не только в "чеченский капкан", но и в узкий коридор возможностей, когда повышение зарплаты, погашение задолженностей и другие меры будут увеличивать инфляцию. Чеченскую проблему, как и любую другую, невозможно решать без радикального изменения курса в целом. Надо поставить вопрос об общегосударственных приоритетах, собственности, о государственном регулировании экономики, регулировании цен на 19-20 продуктов, на энергоносители и т.д. Одновременно будет решаться и национальный вопрос, чеченская проблема. Нельзя вырвать их из системы экономических координат. Силовой вариант невозможен. Режим Дудаева, Басаева преступен. Но не менее преступен и режим, который управляет сегодня Россией.
Ъ: Как может отозваться на переговорах решение КС?
А. Л.: В некоторой степени оно им может помешать, поскольку Дума уже приняла Закон о временных мерах по политическому урегулированию в Чечне, позволяющий решить многие вопросы. Это реальный путь урегулирования. С другой стороны, мы не должны пройти мимо жестоких нарушений Конституции. Им надо дать оценку. Солдаты должны знать, за что они проливали кровь, и кто виноват в горе солдатских матерей. Речь идет о 25 тысячах жертв только среди мирного населения. Эти цифры приводил на суде Сергей Ковалев. Вдвое больше, чем потери за 10 лет афганской войны!
Ъ: Вы удовлетворены ходом процесса?
А. Л.: Трудно сказать. По крайней мере, в течение часа мне удалось повозить Сергея Шахрая мордой об стол.