Событие, произошедшее 14 июля в Государственной думе, сравнимо с землетрясением. После десятиминутной процедуры был принят в первом чтении проект закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Казалось, заведомо непроходимый, он получил почти единодушную поддержку парламентариев. Специалисты, однако, столь же единодушны в своем вердикте: закон разочаровывает.
Путь законопроекта: дорогой грома
Принятие закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях растянулось на несколько лет. История его чем-то напоминает вестерн. Вернее, истерн. Первую попытку принять его сделал Верховный совет. Рассмотрение законопроекта, сопровождавшееся ожесточенной борьбой между парламентскими комитетами, отдельными депутатами и ветвями власти, несмотря на порой кинематографические сюжетные повороты, постепенно преодолевало первое, второе и даже третье чтение. "Золото Маккенны" — получив такое неофициальное название, законопроект собирал в парламентском пресс-центре истинных ценителей искусства аппаратной интриги. Демонстрируя чудеса техники ведения заседания, тогдашний председатель Верховного совета ухитрялся иногда снимать законопроект с рассмотрения, повинуясь какой-то своей таинственной логике. Позднее она, правда, неизменно материализовывалась в виде президента Якутии Михаила Николаева. Когда до победы — подписания закона президентом — оставались буквально считанные часы, фортуна отвернулась от него: Верховный совет был распущен, а долго дебатировавшие депутаты с помощью оружия разогнаны. Логика Руслана Хасбулатова к тому времени уже завоевала кремлевские кабинеты, в связи с чем закон был отложен в долгий ящик.
Государственная дума поэтому начала работу практически с самого начала. На ее рассмотрение были представлены сразу четыре проекта, два из которых заслуживали серьезного внимания — "президентский" (Бориса Ельцина) и "якутский" (Михаила Николаева). Поначалу казалось, что компромисс невозможен. Крупнейшая алмазодобывающая компания "Алмазы России — Саха" даже заявила, что в президентском проекте для нее просто нет места. Якутский же проект нельзя было с полным основанием назвать федеральным законом, скорее уж законом субъекта федерации. Согласительной комиссии мало кто бы позавидовал: скомпилировать проекты таким образом, чтобы удовлетворить все пожелания было бы верхом юридического, политического и аппаратного искусства. Ряду депутатов это казалось задачей нерешаемой, а потому появилась идея разделить проект на два закона — о драгоценных металлах и о драгоценных камнях. Однако от этого предложения отказались: перспективы увидеть свет до конца 1995 года у этих законопроектов были еще более призрачными. Правда, и так надежд на это было мало. Особенно после того, как на пленарном заседании 23 июня голосование по закону не состоялось из-за отсутствия кворума. Которое показалось конспирологически настроенным наблюдателям несколько искусственным.
Неудивительно поэтому, что, когда 14 июля законопроект был принят в первом чтении, многие из них назвали это событием сезона. Дальнейшая судьба этого события будет, очевидно, непростой: Дума уходит на каникулы, после которых разработчики закона планируют при содействии Роскомнедр провести ряд практических консультаций. А в начале октября закон планируется ко второму слушанию.
Закон жизнеспособен тогда, когда он никого не удивляет
Итак, что же представляет собой законопроект? Разработчики провели серьезную работу с депутатскими фракциями, в результате чего получился документ, про который нельзя сказать, что он выражает чью-то конкретную позицию. Правда, это нельзя однозначно назвать и преимуществом. Станет ли закон по этой причине работоспособным, остается под вопросом.
В первую очередь надо отметить ряд нововведений, отсутствовавших в предыдущей жизни законопроекта. Впервые в нем оговариваются права недропользователей — добываемые драгоценные металлы и драгоценные камни являются их собственностью. Правда, если иное не предусмотрено лицензией, соглашением о разделе продукции и международными договорами. Буквально сразу возникает неясность — по всей видимости, речь может идти только о вновь выдаваемых лицензиях на пользования недрами. Поскольку все уже заключенные договоры и выданные лицензии не предусматривают права собственности на добываемые драгоценные металлы и драгоценные камни.
Таким же образом законопроект косвенно вступает в противоречие с законом "О недрах", в развитие которого он формально и принимается. Дело в том, что в этом законе предполагается совместное распоряжение недрами Российской Федерацией и субъектами федерации, а разработчики недр в случае наличия лицензии имеют право использовать их за определенную плату. Таким образом, предполагается, что Российская Федерация и ее субъекты с точки зрения собственности на недра (владение, распоряжение, пользование) имеют превалирующие над пользователями права. Поскольку формально государство остается собственником недр, то в совокупности эти нормы можно распространить и на добываемые из недр полезные ископаемые. Однозначно эту проблему закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях не решает.
Эта двойственность рождается, во-первых, из вполне объяснимого желания расширить права недропользователей и зафиксировать это в законе. Правда, коль скоро он допускает двойные толкования, то польза от этого сомнительна. Во-вторых, из намерения ограничить права государства, сделав его "главным", но не единственным.
Этими же мотивами объясняются положения закона, регулирующие порядок выкупа государством добытых драгоценных металлов и драгоценных камней. Оно имеет первоочередное право на покупку у недропользователей, при этом на него накладываются обязательства по авансированию и предоплате. Недропользователь же имеет право прекратить поставку драгоценных металлов и камней в соответствии с уже заключенным с государством договором. Если оно, конечно, нарушает сроки оплаты.
Когда своя рука — владыка
Эти положения страдают общим недугом — двойное, даже тройное толкование. С одной стороны, они опять же расширяют права недропользователей в отношениях с государством. Например, нарушение государством сроков оплаты добываемого золота вот уже три года является предметом яростных нападок золотодобытчиков. Закон же черным по белому предписывает, что если государство не платит, то и золото ему поставлять не обязательно. Кстати, многие так делают уже сегодня и без какого-либо закона. Поэтому не будет гиперболой сказать, что в законе много таких вещей, которые уже существуют в реальной жизни: например, и сегодня государство имеет приоритетное право покупки золота у старателей. С точки зрения теории права это является верным признаком того, что закон окажется жизнеспособным.
С другой стороны, все же никто не собирается лишать государство (Российскую Федерацию и субъекты федерации) права первой ночи. Основные вопросы, однако, звучат так: по каким ценам, каким образом и когда будут выкупаться добываемые драгоценные металлы и драгоценные камни?
Закон предоставляет право отвечать на них государству, поэтому сомневаться в том, что оно ответит на них к своей же пользе, нет никаких оснований.
Так, в операциях с ювелирными алмазами есть много уловок, знакомых еще со времен советской торговли: с помощью пересортицы можно манипулировать стоимостью партии алмазов даже при наличии жесткого прейскуранта. Вопрос о том, какой прейскурант будет принят, опытным экспертам кажется наивным. Законопроект однозначно отвечает: исходя из мировых цен. При этом механизм он никак не регламентирует. Уже не один год существует порядок определения покупной цены как драгоценных металлов, так и драгоценных камней, которая вроде бы всех устраивает. Она сообразуется с мировой ценой, и занизить ее формально можно не более чем на 5%.
Однако на практике все, как всегда, оказывается по-иному. Например, якутское правительство уже два с половиной года выкупает 20% добываемых алмазов у компании "Алмазы России — Саха" со скидкой до 50%. За это время якутское правительство получило по преимущественному праву на закупку продукции примерно $300 млн. К тому же закон никак не защищает недропользователей от принятия правительством, скажем так, "неожиданных документов". Например, федеральное правительство, по неофициальной информации, заключило с Якутией секретный договор, предоставляющий последней право выкупать (с той же скидкой) у компании "Алмазы России — Саха" не 20%, а 25% добываемых алмазов. Так что можно повторить: в законе зафиксированы лишь благие намерения.
Частный алмазный промысел по-прежнему под запретом
Следует отметить, что законопроект "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" во многом продолжает и развивает нормы, зафиксированные в законе "О недрах". Например, о правах субъектов федерации. Однако, формально предоставляя субъектам дополнительные права, процедурные вопросы закон опять же возлагает на федеральное правительство. В плане дальнейших перспектив обсуждения в Думе и, самое главное, в Совете федерации это является серьезным изъяном. Сохранение существующего порядка региональные элиты может уже и не устраивать. К примеру, золотодобывающие регионы имеют право формировать фонд драгоценных металлов в размере 10% от добываемого в регионе. При этом практически никто это право не использует, поскольку установлен порядок, при котором регион выкупает золото у государства не по его покупным ценам, а по продажным (включая налог на добавленную стоимость). В итоге эти цены иногда превышают мировые.
Законопроект предусматривает и дополнительные ограничения по сравнению с законом "О недрах". Если последний разрешает физическим лицами (при наличии лицензии) разрабатывать недра, то закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях это прямо запрещает.
Закон демонстрирует удивительную консервативность во всем, что касается иностранных инвестиций в добычу драгоценных металлов и драгоценных камней. Дальше фиксации существующего порядка он не идет. Зато совершенно неожиданно он уделяет большое внимание лицензированию вообще (что еще может быть объяснимо) и выдаче разрешений на пользование недрами (что объяснить гораздо сложнее, учитывая действующие закон "О недрах" и "Положение о лицензировании").
Порой просто потрясает смелость разработчиков, которые внесли в ст. 5 ("Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации") пункт, гласящий: "Правительство Российской Федерации ежегодно предоставляет Государственной думе Федерального собрания одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета отчет о пополнении и расходовании Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации". Таким образом, данные под грифом "совершенно секретно" должны будут стать достоянием широкой общественности. Вполне возможно, что в цивилизованном государстве так и должно быть, но российского наблюдателя это шокирует.
Приведенных неточностей в законопроекте вполне достаточно, чтобы убедиться в том, что он действительно недоработан. Правда, коль скоро разработчики активно стремятся его усовершенствовать, есть надежда на то, что им это когда-то удастся.
------------------------------------------------------
Основные положения закона
--Добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни, а равно и другая продукция и доходы, законно получаемые при добыче, являются собственностью недропользователей, если иное не установлено лицензией, соглашением о разделе продукции, международными договорами (соглашениями)
--Государству принадлежит преимущественное право при заключении договоров на приобретение в собственность добытых и произведенных недропользователями драгоценных металлов и драгоценных камней в целях пополнения Госфонда Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации и государственных фондов субъектов Российской Федерации
--Индивидуальная трудовая деятельность граждан при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, производстве драгоценных металлов запрещена
--Проекты международных договоров Российской Федерации, договоров и соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными государствами и иностранными юридическими лицами в области добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней предоставляются в правительство Российской Федерации. Эти проекты проходят обязательную экономико-правовую экспертизу, организуемую федеральным органом по драгоценным металлам и драгоценным камням в порядке, определяемом правительством Российской Федерации
--Участие иностранных инвесторов в уставном фонде организаций и предприятий по добыче алмазов на территории России не может превышать 50%
--------------------------------------------------------
Итоги голосования в Государственной думе:
--На заседании Государственной думы 23 июня закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях в I чтении был не принят. "За" проголосовало 178 членов палаты, "против" — 8 и "воздержалось" — 7. Всего голосовало лишь 193 депутата, кворума (226 голосов) не было. Проигнорировали этот проект две фракции — ЛДПР и КП.
--На заседании 14 июля голосовало 252 человека. "За" — проголосовал 251 депутат, 1 воздержался. Все голосование заняло менее 10 минут. Разработчики проекта объясняют это тем, что "была проведена серьезная подготовительная работа".
--------------------------------------------------------
Некоторые итоги 1994 года (по данным Роскомдрагмета)
--В Госфонд Российской Федерации в 1994 г. при плане около 157 т поступило 154,1 т золота (в 1993 г. — 149,5 т).
--Добыча составила 132 т (в 1993 г. — 136 т, в 1992 г. — 126 т).
--Переработка вторичного золота составила 6,2 т (109,3% к уровню 1993 г.).
--Попутная добыча золота составила 4,9 т (61,4% к уровню 1993 г.).
--Добыча серебра в 1994 г. сократилась по сравнению с 1993 г. на 2%.
--Добыча алмазов компанией "Алмазы России — Саха" возросла в 1994 г. по сравнению с прошлым годом на 7,8%.
--В 1994 г. российская ювелирная промышленность использовала 10 т золота (в 1993 г. — 6,5 т) и 32 т серебра (в 1993 г. — 26,3 т).
--Импорт в 1994 г. составил:
— изделия из золота — около 5 т на сумму $58,7 млн;
— изделия из серебра — 23,2 т на сумму $13,4 млн.
--------------------------------------------------------