Прозвучавшее в Думе заявление премьера о том, что стратегической задачей является укрепление рубля, повысило внимание к проблеме поступления валюты в Россию. Основным (помимо иностранных займов) источником валютного дохода бюджета по-прежнему остается экспорт энергоносителей, на которые традиционно приходится до 80% стоимости экспорта. Было ли простым совпадением неожиданное для многих принятие накануне в первом чтении законопроекта "О нефти и газе"?
Затруднения с принятием законопроекта "О нефти и газе" стали уже некоей традицией российского законотворчества. Законопроект привлекает повышенное внимание как российского, так и иностранного бизнеса практически с момента своего появления. Его разработка, с точки зрения парламента и Министерства топлива и энергетики, вызвана необходимостью конкретизации существующего закона "О недрах" в части использования нефтегазовых ресурсов, традиционно являющихся наиболее привлекательным объектом для инвестирования.
В соответствии с законопроектом, "нефть и газ в их естественном состоянии являются государственной собственностью Российской Федерации". Однако государство путем выдачи лицензии может уступить свое право пользования определенной частью нефти и газа, добытой в рамках лицензии. Предполагается, что пользователями могут стать любые субъекты предпринимательской деятельности независимо от формы собственности: как юридические, так и физические лица (статья 8 проекта). Помимо уравнивания прав частных и государственных инвесторов в нефтегазодобывающую отрасль, проект должен решить и вопрос о допуске на этот сектор рынка иностранного капитала.
На Западе привлекательность топливно-энергетического комплекса России для масштабных совместных проектов никогда не ставилась под сомнение. По оценке генерального директора Организации по газоснабжению Великобритании Джеймса Мак Киннона (James McKinnon), в случае принятия в России закона о нефти и газе, который будет соответствовать стандартам открытой конкурентной экономики, западные фирмы смогут в ближайшие годы инвестировать в российскую экономику до $5 млрд. Тем не менее, как показывает ход подготовки этого документа, несмотря на политические столкновения в российском руководстве, правительство и парламент были едины в том, чтобы сохранить протекционистский режим по отношению к национальным производителям.
В этом отношении законопроект "О нефти и газе" с момента появления первого рабочего варианта претерпел существенные изменения. В первоначальном варианте, подготовленном группой под руководством Мансура Газеева, значительная часть документа отводилась подробному описанию механизма заключения договоров и получения лицензий в рамках концессионных соглашений и соглашений о "разделе продукции" (production shareing) с иностранными недропользователями. При этом в тексте закона прямо заявлялось о распространении национального режима хозяйственной деятельности на иностранных инвесторов. Подобная точка зрения в то время поддерживалась министром топлива и энергетики Владимиром Лопухиным.
Однако с приходом в министерство Виктора Черномырдина позиция Минтопэнерго изменилась едва ли не радикально. Стала одерживать верх точка зрения той части "нефтяных генералов", которые считали необходимым ограничить присутствие иностранных капиталов в отрасли. После того как руководство рабочей группой по подготовке законопроекта было возложено на профессора Александра Перчика, эта точка зрения получила официальное оформление. Тем не менее, в официально презентованном в парламенте 15 октября 1992 года проекте закона еще содержалось положение о равноправии иностранных и российских инвесторов. В ходе дальнейшей работы над законопроектом это положение было изъято.
В январе 1993 года официальный проект от имени правительства и Верховного совета был в соответствии с Федеративным договором разослан в российские регионы. Очевидно, что в ходе окончательной его доработки представители регионов пытались исключить из текста положения о возможном изъятии в федеральную собственность содержащих нефть и газ участков недр (с целью создания федеральных резервных мощностей), распоряжение которыми будет осуществляться исключительно правительством, а не совместно органами государственной власти Российской Федерации и территорий, как это предусмотрено статьей 2 проекта.
В существующем проекте отсутствует упоминание о механизме предоставления права на использование недр иностранным юридическим лицам, хотя само это право гарантируется. Регулирование иностранного участия в разработке углеводородных запасов России будет осуществляться не законом "О нефти и газе", а законом "О соглашениях о разделе продукции", принятие которого зависит сейчас от Совета федерации, который никак не мог собрать на той неделе на свое заседание необходимое число депутатов.
Итак, нерешенность двух ключевых проблем — прав иностранных инвесторов на разработку нефти и взаимоотношений центра и регионов при контроле за нефтяными месторождениями затормозило принятие закона как в бытность Верховного совета, так и в Госудасртвеной Думе. В ходе последних обсуждений в Думе депутаты прохладно отнеслись к перспективе его принятия в первом чтении, не выражая никакого желания его серьезно рассматривать. Большинство выступавших делали акцент на его недоработанности и расплывчатости. Были и курьезы. Так, фракция "Женщины России" довольно неожиданно критиковала статью, согласно которой федеральная исполнительная власть управляет всеми отношениям, возникающими в процессе добычи и переработки нефти — женщины сочли это неуместным закреплением госмонополизма.
Тот факт, что законопроект был в конечном итоге принят в первом чтении свидетельствует, скорее, об общем настрое депутатов развязаться со всеми долгами до парламентских каникул. Поскольку пока ни исполнительная, ни законодательная власть не проявили реальной заинтересованности в том, чтобы в распределении прав на нефтедобычу появилась окончательная ясность, можно прогнозировать, что осенью, при рассмотрении во втором чтении он встретится с большими трудностями.
--------------------------------------------------------
АК "Транснефть" объединяет дочернии акционерные общества:
АО "Сибнефтепровод"
АО "Транссибнефть"
АООТ "Магистральных нефтепроводов Центральной Сибири"
АООТ Урало-Сибирские магистральные нефтепроводы
АООТ Северо-Западные магистральные нефтепроводы
АО Северо-Кавказкие магистральные нефтепроводы
АО Прикаспийско-Кавказские магистральные нефтепроводы
АООТ "Дружба"
АО "Приволжскнефтепровод"
АО "Черномортранснефть
АО Верхне-Волжские магистральные нефтепроводы
АО Северные магистральные нефтепроводы
-------------------------------------------------------
Нефть и газ
Российские нефтепроводы
--В 1995 году в России эксплуатировалось:
49,6 тыс км магистральных нефтепроводов
905 резервуарных емкостей вместимостью 13 млн куб м (используются для технологических целей: слива нефти при ремонтах нефтепроводов и нефтеперекачивающих станций, хранения на основе договоров аренды с нефтедобытчиками нереализованной нефти)
403 нефтеперекачивающих станций
--Пропускная способность нефтепроводов составляет около 600 млн т нефти в год (используется сейчас лишь на 50%)
--В настоящее время технически возможно перекачать на экспорт не более 110 млн т нефти
--------------------------------------------------------
Основные положения законопроекта:
--нефть и газ, находящиеся в естественном состоянии в недрах, являются объектом права государственной собственности
--нефть и газ, извлеченные из недр, могут находиться в государственной, частной и муниципальной формах собственности
--доля добытой нефти, перепродаваемой в собственность владельцу лицензии, определяется в условиях лицензии
--владельцами лицензии могут быть юридические или физические лица
--лицензии предоставляются по результатом конкурсов и аукционов
--переуступка прав, предусмотренных лицензионным соглашением, допускается только с согласия лицензионного органа
Топливно-энергетический комплекс России (1993-1995 гг)
| Объем производства | |||
|---|---|---|---|
| 1993 год | 1994 год | 1995 год (прогноз) | |
| Нефть с газовым конденсатом, млн. т | 354,4 | 317,8 | 310,8 |
| Газ, млрд.куб.м | 618,32 | 607,3 | 618,2 |
| Уголь, млн.т | 304 | 270,9 | 275 |
| Электроэнергия, млрд.кВт.ч | 956,6 | 876,6 | 850 |
Закон, который делает все впервые
Закон "О нефти и газе" по существу является первым документом такого ранга, в котором подробно определена правовая база функционирования магистрального трубопроводного транспорта. Открывая перспективы для частных инвестиций в этот вид транспорта, законопроект создает правовую базу, на основании которой акционерная компания "Транснефть" может добиться налоговых льгот при импорте оборудования.
После либерализации нефтяного зкспорта, отмены квот и института спецэкспортеров, магистральные трубопроводы стали практически единственным инструментом регулирования объемов вывоза из страны энергоносителей. Равно как и ограничения круга лиц его осуществляющего. Этим, видимо, и можно объяснить противоречивость той части закона, которая касается трубопроводного транспорта. И нужно, вроде бы, привлечь в него частный капитал, и страшно потерять контроль за развитием ситуации в отрасли.
Все магистральные нефтепроводы управляются АК "Транснефть" через дочерние акционерные общества. Президентским указом от 1 апреля все обыкновенные акции компании закреплены в федеральной собственности. В свою очередь акции дочерних АО, кроме привилегированных, внесены в уставной капитал АК "Транснефть". Аналогичная ситуация и в АК "Транснефтепродукт".
До сих пор в магистральном трубопроводном транспорте, вообще отсутствует частный капитал, но проекты его привлечения уже есть. Новый закон подтверждает такую возможность и дает определенные гарантии. В гл. 4 ст.18. заявлено, что "объекты магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа могут находиться в собственности субъектов предпринимательской деятельности независимо от их организационно-правовых форм...".
Однако, согласно проекту, для свободной продажи объекта собственник должен получить согласие всех пользователей. Такое условие естественно, когда речь идет о демонтаже, перепрофилировании объекта, но не при простой продаже, когда он не выводится из эксплуатации. То есть в законе сделан шаг к свободному рынку, но слишком робкий, и это, безусловно, будет ограничивать число потенциальных инвесторов в магистральный трубопроводный транспорт.
Так как из-за снижения нефтепереработки загруженность внутренних магистральных линий составляет в настоящее время примерно 50% проектной, то ожидать значительных инвестиций в них частного капитала не следует. В то же время на некоторых направлениях трубопроводы не справляются со все возрастающими экспортными поставками, и в строительстве и реконструкции магистралей на этих направлениях вероятность участия предпринимателей гораздо выше.
Наиболее крупным проектом с участием иностранного капитала является "Каспийский Трубопроводный Консорциум Лимитед", созданный с целью строительства нефтепроводной системы протяженностью в 1500 км, предназначенной для транспортировки нефти на экспорт из Западного Казахстана к черноморскому побережью России. Наиболее крупный инвестор Султанат Оман, ему будут принадлежать 50% акций Консорциума. Другой проект — это создание Балтийской трубопроводной системы, предполагающей сооружение терминала и трубопроводной системы для экспорта Тимано-Печерской и Западно-Сибирской нефтегазоносных провинций.
В статье 19 закона декларировано, что "объекты магистрального трубопроводного транспорта нефти являются объектами всеобщего свободного доступа". То есть закон не дает возможности госструктурам ограничить возможность экспорта для тех или иных лиц или фирм. Прямой доступ к экспортной трубе контролируют крупнейшие вертикально интегрированные нефтяные компании, их контрольные пакеты акций находятся в собственности государства. Наиболее сильная и влиятельная из них — НК "Лукойл". Но в статьях 19 и 28 закона заложены возможности осуществления регулировки объемов экспорта и задержки доступа к трубе нежелательных грузоотправителей.
В ст. 29 исключается возможность предоставления тарифных льгот каким либо грузоотправителям. А за льготы идет постоянная борьба, например, нефтепереработчики добиваются, чтобы были снижены транспортные тарифы для отдельных заводов Сибири. Теперь такая борьба, по крайней мере, за снижение тарифов становится бессмысленной.
Для АК "Транснефть" тарифы (в среднем транспорт обходится в 10% от стоимости нефти, т.е. порядка 30 тыс. руб/т ) плюс взимание потонной ставки при экспорте (для нефти она составляет 4 долл/т) это практически единственные источники доходов, которые позволяют поддерживать трубопроводы в рабочем состоянии и, учитывая их большую изношенность, производить ремонты и замену оборудования. Тарифы устанавливаются централизованно, обычно раз в квартал. Они разные для разных участков и зависят от условий эксплуатации и степени изношенности оборудования. Кроме того, Россия одна из трех стран мира, где с целью диагностики осуществляют ежедневные облеты трубопроводных трасс, требующие содержания вертолетного парка. Но за рубежом это делается от хорошей обеспеченности средствами, а у нас из-за того, что изначально трубопроводы были построены ненадежно, что дополнительно повышает аварийную опасность транспорта нефти и нефтепродуктов в России.