Итоги исполнения бюджета в первой половине 1995 года, представленные на заседании правительства 31 июля, оказались еще более радужными, чем можно было предположить на основе изучения оперативных данных.
Пока, однако, трудно сказать, хорошо это или плохо.
Все хорошо, прекрасная маркиза!
Доходы за первые шесть месяцев составили 85,3 трлн рублей — на 3,7% больше запланированных, причем по налоговым платежам фактическое поступление превысило прогнозный уровень более чем на 12 трлн рублей. По данным Госналогслужбы, уровень полугодовых проектировок перекрыт на треть, в том числе по налогу на прибыль — в 1,6 раза, по НДС — в 1,4 раза, по платежам за пользование недрами и природными ресурсами — в 1,45 раза, по спецналогу и акцизам — в 1,5 раза. Понятно, что основная причина этих головокружительных успехов носит чисто спекулятивный характер. Заключается она в том, что инфляция и курс доллара были больше, чем предполагалось, а спад производства, соответственно, меньше. Однако следует отдать должное и налоговым органам. Так, почти триллион рублей дополнительных налоговых доходов получен за счет казавшихся малоперспективными недоимок по акцизам на нефть, газ и уголь, что представляется заметным успехом государства в битве за бюджет.
Во втором квартале была практически нормализована ситуация с "новинкой" 1995 года: поступлением в федеральный бюджет части подоходного налога. Проблемы возникли из-за запоздалого изменения законодательства (до начала 1994 года весь подоходный налог направлялся в бюджеты субъектов федерации) и отказа властей нескольких регионов признать новый порядок. Именно поэтому поступления подоходного налога в федеральный бюджет в первом квартале 1995 года составили лишь 3,5% от запланированного. По итогам первого полугодия этот показатель был увеличен уже до 92% (см. таблицу 1). Сейчас можно говорить о том, что сопротивление местных властей сломлено (в июне не перечислял федеральному бюджету причитающейся ему части подоходного налога лишь ветеран бюджетных войн с центром — Башкортостан).
Итак, успешному исполнению плана по налоговым доходам бюджет обязан именно второму кварталу, так как в первом проектировки доходной части бюджета были перевыполнены за счет разовых и незапланированных поступлений от внешнеэкономической деятельности.
Улучшение ситуации с доходами во втором квартале позволило более полно профинансировать запланированные расходы. Исполнение проектировок по ним увеличилось с 83% в первом квартале до 97,7% за полугодие в целом; всего расходы федерального бюджета достигли 104,8 трлн рублей.
В результате бюджетный дефицит, исчисленный по методологии МВФ, оказался значительно ниже предварительных оценок и составил 3,2% ВВП (годовой дефицит по закону о бюджете на 1995 год составляет 5% ВВП). Основным источником его финансирования стала реализация ценных бумаг, в первую очередь ГКО — 12 трлн рублей (52,4% от объемов финансирования). На втором месте оказались внешние заимствования — 5,2 трлн рублей (22,7%). Доля инфляционных источников финансирования — 2,5 трлн рублей кредитов Центрального банка и 3,2 трлн рублей казначейских обязательств — составила в сумме всего 24,9%, тогда как еще в 1994 году они достигали 76,8% (см. рис. 1). Таким образом, ЗА ПРОШЕДШИЕ ПОЛГОДА ИНФЛЯЦИОННЫЕ И НЕИНФЛЯЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ПО ЗНАЧИМОСТИ ПРАКТИЧЕСКИ ПОМЕНЯЛИСЬ МЕСТАМИ.
Кажется, трудно придумать более радужную картину. Однако бюджетный кризис не преодолен, а лишь перешел из открытой формы в скрытую. Что отнюдь не означает снижения его остроты.
Июньские доходы: шагреневая кожа
Помесячное рассмотрение процесса исполнения бюджета (см. таблицу 2) свидетельствует об ухудшении в июне 1995 года всех основных его характеристик.
Конечно, многие изменения в принципе укладываются в рамки нормальных сезонных колебаний. Однако июньское снижение доходов до минимального в 1995 году уровня за эти рамки явно выходит. Этот спад представляется особенно зловещим, если учесть, что доля неналоговых доходов, как правило, не опускается ниже 1% ВВП — следовательно, собираемость налогов сократилась в июне минимум на четверть.
СУЩЕСТВЕННО, ЧТО ГОСУДАРСТВО НЕ ИМЕЕТ РЕАЛЬНОЙ ВОЗМОЖНОСТИ ПЕРЕЛОМИТЬ НАМЕТИВШУЮСЯ ТЕНДЕНЦИЮ СНИЖЕНИЯ ДОХОДОВ ДО КОНЦА 1995 ГОДА.
Почему? Прежде всего по трем причинам.
Во-первых, усиление налогового давления на реально налогооблагаемый сектор экономики приблизилось к политически допустимой границе. Достаточно сказать, что оно распространилось даже на предприятия с иностранными инвестициями, привлечение которых является одним из видимых приоритетов государства: с 1 января 1995 года налог на прибыль этих предприятий исчисляется ежеквартально, а не раз в год.
Во-вторых, повышение собираемости налогов (в том числе за счет ограничения наличноденежного оборота), являющееся основным резервом доходной части бюджета, требует серьезной организационной работы и не может быть осуществлено в считанные месяцы.
В-третьих, резкое смягчение денежной и бюджетной политики, ведущее к росту предложения денег в экономике и к увеличению собираемости налогов, сейчас невозможно. Правительство предпочитает принцип "лучше иметь проблемы при низкой инфляции, чем не иметь их при высокой".
Конечно, возможны разовые мероприятия. Это реальная отмена внешнеэкономических льгот, которая еще может принести около 1 трлн рублей в последние 4 месяца года. Это консолидация внебюджетных индустриальных фондов (3,5 трлн рублей).
В принципе возможно увеличение акцизов на газ и реальных экспортных пошлин (прошлое увеличение сопровождалось изменением расчетной базы, в результате чего реальный рост платежей оказался незначительным). Менее вероятна такая радикальная мера, как отмена льгот на стабилизационный фонд "Газпрома". В качестве компенсации может выступить право "Газпрома" предъявлять санкции региональным газораспределительным системам, имеющим просроченную задолженность перед ним. Вплоть до их банкротства и передачи под его управление.
Однако все эти меры способны принести лишь кратковременный успех в решении долгосрочных проблем. Реально доступным для государства направлением оздоровления бюджета остается лишь сокращение расходов. Вопрос в том, как их сокращать?
Контролировать расходы еще труднее, чем доходы
Первое, что приходит на ум, когда речь заходит о сокращении расходов, это установление более жесткого контроля над процессом расходования средств из так называемых бюджетных фондов. "Так называемые" они уже потому, что все эти фонды (за исключением фонда развития таможенной службы) в нарушение всех порядков так и не консолидировали в федеральный бюджет около 4 трлн рублей своих доходов. Отказ от консолидации означает фактическое превращение этих фондов во внебюджетные и шаг к ситуации 1992 года, когда неиспользуемые остатки на счетах внебюджетных фондов (собранные государством, но не для государства) в 1,5 раза превышали дефицит федерального бюджета.
Министерство финансов уверено, что осуществит процесс консолидации в третьем квартале 1995 года. Однако неясно, перестанут ли тогда существовать причины, помешавшие ему реализовать свои намерения во втором.
Слабость государственного контроля за использованием бюджетных средств заключается еще и в том, что оно недостаточно контролирует сам процесс принятия решений об их расходовании. Как следствие, значительная часть подобных решений принимается под давлением и в интересах влиятельных общественных групп.
МЫ СТАНОВИМСЯ СВИДЕТЕЛЯМИ ПАРАДОКСАЛЬНОГО ТОРЖЕСТВА ПРИНЦИПА РЕЙГАНОМИКИ: ГОСУДАРСТВО ПОСТОЯННО ОБЛЕГЧАЕТ ЖИЗНЬ СИЛЬНЫМ ЗА СЧЕТ СЛАБЫХ. Оно выделяет средства в первую очередь влиятельным группам давления. А затем, дав слишком много сильным, оказывается перед необходимостью экономить на слабых. Эта закономерность существует везде, и с ней смирилось большинство государств. Однако в России всегда было в избытке донкихотов, поэтому правда жизни постоянно подвергается нападкам любителей правды искусства.
Любопытно, что этот механизм привел к трансформации всей налоговой системы, основное давление которой приходится сегодня на наиболее слабые в финансовом отношении сектора экономики. Просто более сильные отрасли сами смогли надавить на государство и, de jure или de facto, добиться у него значительных льгот.
Отменить эти льготы — исключительно сложное дело. Одним из наиболее серьезных поражений рыночных либералов в 1995 году стало продление Государственной думой льготного режима налогообложения импорта для крупнейших импортеров табака, алкоголя и автомобилей, в результате чего федеральный бюджет уже лишился более 2,5 трлн рублей. То есть более одной пятой запланированного объема поступлений по экспортно-импортным операциям. При этом все отдают себе отчет, что перенос сроков отмены внешнеэкономических льгот вполне может приобрести перманентный характер.
Настоящая финансовая политика: денег нет в экономике, нет их и у государства
Итак, собираемость доходов снижается, и нет никаких причин ожидать, что ее прирост превысит сезонные колебания. Нет особых надежд и на то, что в расходной части бюджета произойдут революционные изменения.
ПРОЕКТИРОВКИ НА 1996 ГОД И ОСОБЕННО НА ТРЕТИЙ КВАРТАЛ 1995 ГОДА ПОКАЗЫВАЮТ, ЧТО ГОСУДАРСТВО, ДЕКЛАРИРУЯ УСТАМИ СВОИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ГЛУБОКУЮ ОЗАБОЧЕННОСТЬ, В ЦЕЛОМ ИГНОРИРУЕТ ПОСТУПАЮЩИЕ СИГНАЛЫ ТРЕВОГИ И НАДЕЕТСЯ И ДАЛЬШЕ ВЕСТИ СЕБЯ КАК НИ В ЧЕМ НЕ БЫВАЛО.
А между тем мы пока не затронули еще одну проблему, которую можно условно назвать так: государство загнано в угол. Вспомним: в первой половине 1995 года бюджет с трудом, но был в целом выполнен. Но почему же при превышении запланированных доходов на 3,1 трлн были на 2,2 трлн рублей сокращены расходы? Что помешало государству потратить "дополнительные" 3,1 трлн рублей доходов и 2,2 трлн уже запланированных расходов? Ведь финансирование основных направлений расходов составило во втором полугодии лишь 85-86% от бюджетных проектировок (общее выполнение плана по расходам стало следствием сверхплановых бюджетных ссуд, расходов на международную деятельность и на пополнение госрезервов — около 5,6 трлн рублей).
Причина недофинансирования расходов очевидна: государство не смогло обеспечить финансирование 5,3 трлн рублей планового (и, следовательно, не ведущего к сверхпрогнозной инфляции) бюджетного дефицита. У него просто не оказалось для этого денег. Дело в том, что ОТКАЗ ОТ КРЕДИТОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА ЛИШИЛ ГОСУДАРСТВО ФИЗИЧЕСКОЙ ВОЗМОЖНОСТИ В ЛЮБОЙ МОМЕНТ (ПРАВДА, И ЛЮБОЙ ЦЕНОЙ) ЗАЛАТАТЬ ЛЮБУЮ БЮДЖЕТНУЮ ДЫРУ. Государство потеряло возможность финансировать дефицит бюджета даже в безопасных с точки зрения инфляции масштабах после того, как единовременно сошелся целый ряд факторов. Во-первых, задержано поступление внешних кредитов (недополучено было $1,3 млрд — 6,9 трлн рублей). Во-вторых, провалена программа поступления доходов от приватизации (недопоступило 3,6 трлн рублей из 3,7 запланированных). В-третьих, Центробанк отказался предоставлять несогласованные с ним кредиты (на 1,5 трлн рублей) и часть своей прибыли (2,15 трлн рублей). В-четвертых, бюджетные средства "зависли" на счетах банковской системы (2,9 трлн рублей). Были и другие "нестыковки", однако именно перечисленные факторы оказались роковыми.
Лекарство страшнее болезни
Нехватка средств оказалась столь острой, что ее не смогло восполнить даже сверхплановое размещение ГКО на 3,6 трлн рублей, средства на покупку которых выдавливались падающим долларом с валютного рынка на фондовый. В результате правительство в нарушение всех договоренностей с Центральным банком и МВФ прибегло к эмиссии казначейских обязательств (сверхплановый выпуск составил 2,5 трлн рублей), инфляционное воздействие которых, как уже писал Ъ, значительно превосходит даже эффект кредитов ЦБ. Характерно, что наибольшая, как в марте, или внеплановая, как в апреле и июне, эмиссия КО наблюдалась именно в моменты резкого увеличения дефицита бюджета (см.таблицу 2).
Следует признать, что масштабы использования КО не отражаются в полной мере официальной статистикой, так как Минфин выпускал в обращение казначейские обязательства с 25-дневным сроком обращения, которые "проскакивали" между отчетными датами и потому не учитывались в официальных отчетах. Тем не менее они ускоряли оборот реальной денежной массы и играли тем самым роль инфляционного фактора. Дошло до того, что фондовые операторы, специализирующиеся на КО, заговорили о "затоваривании" этого рынка — эмиссия обязательств превышала потребность крупнейших субъектов экономики в налоговых освобождениях.
Согласно имеющимся проектировкам, использование КО для финансирования дефицита федерального бюджета — со всеми негативными последствиями — продолжится и в третьем квартале. При погашении дефицита в 12,1 трлн рублей Минфин не рассчитывает на ГКО — форсированное развитие их рынка в первом полугодии привело к пику выплат, который в третьем квартале сведет к минимуму возможные поступления в бюджет. Основными источниками должны стать размещение других ценных бумаг (облигаций федерального займа и специального сберегательного займа, ориентированного на население) в размере 4,4 трлн рублей (36,4% дефицита) и внешние заимствования — 3,4 трлн рублей (28,1%). Недовольство же МВФ продолжающейся эмиссией казначейских обязательств, похоже, удастся снять при помощи отказа от фиксированного дохода по ним. Чистый выпуск КО планируется на уровне 1,4 трлн рублей. За их счет будет покрыто 11,6% дефицита, что лишь немного меньше, чем во втором квартале (14,8%).
Таким образом, инфляция выше прогнозной нам обеспечена. И не только из-за форсированной накачки рынков ценных бумаг, ведущей к росту их доходности и удорожанию кредита (берущегося на рынке МБК в значительной степени "под ГКО"). Она станет и результатом продолжения интенсивного использования самого инфляционного инструмента современности — казначейских обязательств.
Чем покрыть дефицит? — Инфляцией...
Действительно, несмотря на все эмиссии ГКО и КО, правительству все равно не хватит денег. А именно — 2,9 трлн рублей, или 23,0% запланированного дефицита (см. рис. 2). В проектировках просто не указано, откуда они возьмутся. Совпадение суммы с величиной прироста остатков средств на бюджетных счетах наталкивает на подозрения, что государство надеется волевыми мерами уменьшить осевшие в банковской системе бюджетные средства до уровня начала года. Не вдаваясь в анализ реальных возможностей в этой деликатной сфере по-прежнему слабого государства, отметим, что на самом деле "дыра" в бюджете третьего квартала будет больше — по крайней мере, на 1,8 трлн рублей прибыли ЦБ, которые тот просто не отдаст правительству. Кроме того, сберегательный заем начнет распространяться лишь с середины сентября. Совершенно неожиданно оказалось, что его надо печатать на бумаге! А это значит, что он практически не поможет покрытию бюджетного дефицита в третьем квартале. Реальные же возможности традиционных бумаг — ГКО и ОФЗ — оказались меньше, чем предполагалось. В июле в соответствии с проектировками было рефинансировано 6 трлн рублей ГКО (общий объем погашения государственных ценных бумаг, приходящийся на третий квартал, превышает 25 трлн рублей), но чистое поступление средств в бюджет составило не запланированные 2, а лишь 1 трлн рублей.
Анализ хода приватизации показывает, что запланированные средства от нее действительно могут поступить уже в текущем квартале. Однако обоснованные надежды такого рода не раз обманывались, и строить на них политику государственных расходов также разумно, как и опираться на воздух.
Наконец, приятную неожиданность может преподнести бюджету и МВФ, не выделив обещанных средств.
Таким образом, УДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНЫХ СПОСОБОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В НЫНЕШНИХ УСЛОВИЯХ ПРОСТО НЕТ. Единственной и, по-видимому, неизбежной возможностью является сверхплановая эмиссия инфляционных ценных бумаг. Либо чрезмерно дорогих для государства ГКО (что в принципе противоречит политике государства на их рынке, заключающейся в занижении доходности при увеличении сроков). Либо казначейских обязательств, инфляционное воздействие которых еще выше, чем у кредитов Центрального банка (и нет никаких оснований полагать, что руководство Минфина сознает это). Либо иных фондовых инструментов.
МИХАИЛ ДЕЛЯГИН
-------------------------------------------------------
Таблица 1.
Поступление основных налогов в первой половине 1995 года
| Поступило, трлн рублей | Темпы прироста, % | ||||
|---|---|---|---|---|---|
| на 1.07.95 | во II квартале 1995 г. | в июне 1995 г. | II квартал к I кварталу | июнь к маю | |
| Всего поступлений | 142,02 | 87,69 | 29,01 | 161,4 | 96,6 |
| в федеральный бюджет | 60,91 | 37,27 | 12,00 | 157,7 | 105,2 |
| в местные бюджеты | 81,11 | 50,42 | 16,03 | 164,3 | 90,5 |
| в том числе: | |||||
| поступления в валюте | 1,73 | 1,02 | 0,27 | 143,0 | 79,6 |
| в федеральный бюджет | 1,10 | 0,60 | 0,17 | 117,5 | 75,3 |
| в местные бюджеты | 0,63 | 0,42 | 0,10 | 205,8 | 88,1 |
| в том числе: | |||||
| НДС | 36,89 | 20,32 | 7,11 | 12276 | 112,1 |
| в федеральный бюджет | 27,38 | 15,54 | 5,77 | 131,2 | 119,5 |
| в местные бюджеты | 9,51 | 4,78 | 1,34 | 101,1 | 88,4 |
| Акцизы | 9,25 | 6,02 | 2,56 | 187,0 | 134,9 |
| в федеральный бюджет | 6,38 | 4,32 | 1,92 | 211,0 | 149,8 |
| в местный бюджеты | 2,87 | 1,70 | 0,64 | 14,9 | 103,8 |
| Налог на прибыль | 51,65 | 34,93 | 10,42 | 209,0 | 80,7 |
| в федеральный бюджет | 18,90 | 12,81 | 3,60 | 210,4 | 72,2 |
| в местные бюджеты | 32,75 | 22,12 | 6,82 | 208,1 | 86,0 |
| Подоходный налог с | 14,40 | 8,24 | 3,09 | 133,8 | 123,3 |
| физических лиц | |||||
| в федеральный бюджет | 1,27 | 0,96 | 0,33 | 312,6 | 136,8 |
| в местные бюджеты | 13,13 | 7,28 | 2,76 | 124,5 | 21,9 |
| Платежи за пользование | 4,18 | 2,47 | 1,04 | 144,4 | 145,7 |
| недрами и природными | |||||
| ресурсами | |||||
| в федеральный бюджет | 1,53 | 0,88 | 0,41 | 134,4 | 185,2 |
| в местные бюджеты | 2,65 | 1,59 | 0,63 | 150,6 | 127,7 |
| в том числе на | 1,11 | 0,66 | 0,34 | 149,0 | 197,0 |
| воспроизводство | |||||
| минерально-сырьевой базы | |||||
| Доходы от приватизации | 0,67 | 0,40 | 0,15 | 146,6 | 127,2 |
| в федеральный бюджет | 0,10 | 0,07 | 0,03 | 168,5 | 231,4 |
| в местные бюджеты | 0,57 | 0,33 | 0,12 | 143,0 | 111,7 |
--------------------------------------------------------
Таблица 2
Помесячное исполнение федерального бюджета 1995 г. (% к ВВП)
| Январь | Февраль | Март | Апрель | Май | Июнь | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Доходы | 12.78 | 13.20 | 14.00 | 14.70 | 13.29 | 10.28 |
| в том числе налоговые | 9.38 | 8.09 | 9.94 | 12.43 | 12.26 | н. д. |
| Расходы | 14.78 | 13.75 | 20.19 | 18.08 | 14.53 | 16.02 |
| Дефицит | 2.00 | 0.55 | 6.19 | 3.38 | 1.24 | 5.74 |
| Основные инструменты покрытия дефицита | ||||||
| Кредит ЦБ | 0.00 | 2.80 | 1.14 | -0.33 | 0.00 | -0.48 |
| ГКО | 0.96 | 1.78 | 1.45 | 1.83 | 2.23 | 3.33 |
| КО | -0.06 | 1.04 | 3.51 | 0.05 | -1.14 | 0.54 |
| Внешнее финансирование | 1.81 | -1.49 | -1.33 | 2.04 | 0.52 | 3.57 |