Закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" напоминает героя авантюрного романа, написанного в соавторстве парламентом и президентом. Его биография оправдывает такое сравнение: в ней есть и президентское вето (причем не одно), и его преодоление Думой. Сходство этим не ограничивается. В соответствии с жанровой спецификой на поверку оказывается, что по существу надобности в законе уже нет. Пока вокруг закона продолжают кипеть страсти, легализация его содержания — ренессанс административного регулирования ВЭД под флагом присоединения России к ВТО — уже произведена правительством.
Матч против МВЭС Дума проиграла
Закон закону рознь. Если оставаться в пределах хозяйственного права, то есть законы, нормы которых распространяются на всю экономику — Гражданский кодекс или закон об акционерных обществах, есть и законы-отраслевики — Таможенный кодекс или закон о пчеловодстве и защите пчел (не один год вынашиваемый союзом пчеловодов). Закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" бесспорно относится ко второму ряду. Его заказчик очевиден: это МВЭС. Кстати, исходный вариант закона, впоследствии замененный думским, и родился в этом министерстве.
Недавним правительственным постановлением утверждена новая структура МВЭС: 9 департаментов вместо сегодняшних 16 главных и 7 ординарных управлений. Но одно дело положение о министерстве и совсем другое — закрепленный законом статус. Законы по определению должны быть долговечнее правительств. К тому же в МВЭС помнят шок отмены экспортных квот, лицензий и спецэкспортеров, поставивший существование министерства под угрозу. И раньше идеи реформирования МВЭС периодически посещали высокие кабинеты. Самый известный пример — самоубийственное по чиновничьей логике предложение Сергея Глазьева в его бытность министром ВЭС о создании по японскому образцу Министерства внешней торговли и промышленности (кстати, от реализации этого проекта выиграли бы российские экспортеры готовой продукции, новое комбиминистерство прежде всего должно было стать их официальным лоббистом). Положение закона об органе федеральной исполнительной власти, ответственном за регулирование ВЭД, — билет в будущее для МВЭС.
Но, конечно, содержание закона не сводится к получению МВЭС страховочной лонжи. Его суть двойственна. С одной стороны, ст. 15 провозглашает, что экспорт и импорт в России осуществляются без количественных ограничений. С другой стороны, та же статья предусматривает введение правительством "в исключительных случаях" таких ограничений. Речь идет о том, что в соответствии с правилами ВТО закон возвращает в арсенал госрегулирования административные рычаги, выведенные из оборота в 1995 году. Естественно, основные коллизии, связанные с законом, вращаются именно вокруг этих административных полномочий.
Бросается в глаза противоречивость позиции думских разработчиков закона. Эвфемизм "исключительности" порядка применения государством различных ограничительных процедур, какими бы благими целями они ни оправдывались, в России никого не вводит в заблуждение. А эти ограничения новый закон распространяет вплоть до введения госмонополии на экспорт и импорт отдельных товаров. Так что уже инициируемая, пока безуспешно, некоторыми депутатами Совета федерации подготовка специального закона, возвращающего экспорт валютоносного сырья: нефти, нефтепродуктов, цветных и черных металлов в ведение государства, прямо подсказана новым законом. Но широко открывая двери ренессансу квот и лицензий, причем не только незабытых экспортных, но и пока не родившихся импортных, законодатели проявили удивительное упорство в стремлении объявить вне закона практикуемую МВЭС регистрацию контрактов на экспорт сырья. Виктор Машинский, депутат и разработчик закона (соратник Сергея Глазьева по комитету по экономической политике) прямо заявил корреспонденту Ъ, что он пришел в Думу, чтобы ликвидировать регистрацию и паспортизацию контрактов. Подобную разборчивость можно объяснить идеосинкразией к валютному и предтаможенному ценовому контролю. Между тем именно эти виды регулирования гораздо эффективнее по сравнению с азартными чиновничьими играми в распределение квот и лицензий.
Сохранение регистрации экспортных контрактов было одним из фактических обоснований президентского вето #1 (из самого текста писем-вето Бориса Ельцина Ивану Рыбкину, как правило, конкретные причины выявить невозможно, так что в каждом случае необходимо дополнительное расследование). "Компромисс" был достигнут в том, что из текста ст. 13 была снята формулировка о прямом запрете регистрации. Теперь "не допускаются иные (не поименованные в законе. — Н. В.) методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти". Г-н Машинский считает, что тем самым цель достигнута, и регистрации не должно быть. Разработчик закона пытается сохранить лицо. Формально заявительный характер регистрации не превращает ее в "установление ограничений". Так что можно не сомневаться, регистрацию МВЭС сохранит. Закон не содержит и никаких противопоказаний против объединения регистрации контрактов с их паспортизацией, планируемой в правительстве с подачи МВЭС.
Но Дума проиграла МВЭС не всухую. В окончательном (на сегодня) тексте закона МВЭС не вправе приостанавливать или запрещать действия субъектов федерации в области ВЭД.
Те же и человек с ружьем
Судьба регистрации — не единственная и не главная причина отклонения закона президентом. В первый раз — 7 июня — вето основывалось и на отстаивании прерогатив президента в регулировании экспорта оружия. Дума попыталась взять этот экспорт под свой контроль. Как и следовало ожидать, ничего не вышло. В ст. 16 зафиксировано: "Номенклатура подпадающих под экспортный контроль вооружений и военной техники определяется списками и перечнями, устанавливаемыми указами президента". Так что все осталось без изменений.
Но тема военного экспорта получила продолжение. После того как согласительная комиссия удовлетворила требования президентской стороны, а с комиссией, в свою очередь, согласились обе палаты Федерального собрания, 7 августа неожиданно последовало новое вето.
Самое существенное, чему мог воспротивиться президент, состоит в том, что в нынешнем виде закон вытаскивает стул из-под Госкомитета по военно-технической политике. Этот орган, созданный президентским указом в последнюю новогоднюю ночь (подписан 30 декабря 1994 года), должен контролировать как реализацию военно-промышленных программ, так и экспорт оружия путем выдачи соответствующих лицензий. Между тем в полном соответствии с требованиями ВТО, предусматривающими наличие единого и неделимого органа, ведающего лицензированием экспорта, в ст. 12 закона записано, что МВЭС "является единственным органом государственной власти, выдающим лицензии на осуществление операций по экспорту и импорту, в отношении которых установлены количественные ограничения или введен разрешительный порядок".
Главе военно-технического Госкомитета Сергею Свечникову не пришлось прилагать сверхъестественных усилий для того, чтобы добиться вето, поскольку это ведомство курирует непосредственно президент.
Любопытно, что во времена Советского Союза, когда преграды перед появлением новых ведомств были существенно ниже, а оружия вывозилось уж никак не меньше, с задачей управления этим экспортом справлялись два главка другого
Госкомитета — по внешним экономическим связям, родного брата тогдашнего Минвнешторга. Сейчас же наличие Госкомитета по военно-технической политике с точки зрения экспорта отражает факт отсутствия действительной госмонополии.
Основной объем экспорта, конечно, приходится на "Росвооружение", госкомпанию, созданную на базе внешнеэкономических объединений МВЭС "Оборонэкспорт" и "Спецвнештехники", а также главка того же министерства по сотрудничеству и кооперации. Кроме него официальными экспортерами вооружений и военной техники являются "Промэкспорт" (Госкомоборонпром) и "Воентех" (Минобороны). За этой ведомственной тройкой идут и фирмы-изготовители. Бесспорный фаворит среди них — Московское авиационное производственное объединение, реализующее, в частности, малазийский контракт по экспорту 18 МИГ-29 и уже создавшее совместные предприятия, в том числе сервисные, со своими основными клиентами. Далее следует компактная группа татарских заводов, заключивших экспортные контракты на последней выставке вооружений в Абу-Даби: Оптико-механический (прицелы), "Позис" и НПО им. Ленина (ракетные снаряды), "Свияга" (навигационное оборудование), Вертолетное производственное объединение (Ми-17). Скорее всего, зона прорыва российских изготовителей, прежде всего крупнейших, на мировой рынок оружия будет расширяться. По информации помощника президента по вопросам военно-технического сотрудничества Бориса Кузыка, уже активно готовится пакет президентских указов, предоставляющих права экспортеров крупнейшим российским производителям оружия.
Легализация стреляющего экспорта имеет оборотной стороной усиление госконтроля. Но с этой задачей вполне может справиться и МВЭС. Тем более что и Сергей Свечников, и гендиректор "Росвооружения" Александр Котелков — люди в МВЭС известные (последний возглавлял в министерстве главк по военно-техническому сотрудничеству, а непосредственно перед назначением шефом "Росвооружения" он успел побывать подчиненным Александра Коржакова). Но на стороне Госкомитета по военно-технической политике, который, естественно, воспротивится лишению его права выдачи соответствующих экспортных лицензий, немалые амбиции, подкрепленные вхожестью в самые высокие кабинеты. Так что законодатели задали исполнительной власти непростое домашнее задание по реорганизации регулирования военного экспорта.
Ход конем
Давно известно — домашнее задание чаще всего никто не выполняет. Не исключено, что этим школярским способом собирались воспользоваться игроки президентской команды. Во всяком случае попытки корреспондентов Ъ выявить обоснование президентского вето #2 дали и следующий любопытный результат. ГПУ администрации президента на основании второй главы закона "Компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области внешнеторговой деятельности" якобы отнесло закон в разряд конституционных, а в соответствии со ст. 108 Конституции такие законы могут быть приняты 2/3 голосов депутатов Думы и 3/4 голосов депутатов Совета федерации.
Действительно, раздел полномочий между федерацией и ее субъектами — вопрос, решаемый в Конституции. Но, не вдаваясь в правовые тонкости, отметим два обстоятельства. Во-первых, в тексте закона разделительная черта проведена пунктиром и не нарушает сложившегося статус-кво. Так, в самом любопытном разделе — "Полномочия субъектов Федерации" ключевые слова: "в пределах своей компетенции", которые остаются туманными. В итоге у каждого региона компетенция действительно своя. С экспортными правами Якутска или Казани Тула или Рязань не сравнятся даже во сне, и закон здесь ничего не меняет. Во-вторых, вопрос, является ли закон конституционным, должен решаться на стадии его подготовки, а не вытаскиваться из рукава, когда он во второй раз передается на подпись президента.
Вывод очевиден. Если карту конституционного характера закона действительно собирались разыграть, то это только прикрытие, позволяющее обусловить подписание закона исключительно преодолением президентского вето обеими палатами Федерального собрания. Реально же в этом случае ГПУ выступает на стороне Госкомитета по военно-технической политике, отстаивающего свои ведомственные интересы.
А был ли мальчик?
Между тем 7 августа Дума 2/3 голосов преодолела президентское вето. Если ее инициативу с тем же счетом поддержит Совет федерации, президенту придется закон подписать. Но взрыва энтузиазма это не вызывает.
Закон практически ничего не меняет в сложившейся практике госрегулирования. Полномочия российских регионов остались прежними. Регистрация и паспортизация экспортных контрактов не пострадает. Экспорт оружия, как и раньше, регулируется указами президента, а не федеральными законами. Внимательный читатель может прервать: а как же с защитными мерами во внешней торговле, легализовать которые должен был закон? А с ними все в порядке — уже легализованы.
О созданной загодя, еще в ноябре 1994 года, правительственной комиссии по защитным мерам во внешней торговле Ъ уже писал. И вот 2 августа 1995 года ее председатель, вице-премьер Олег Давыдов, утвердил "Временный порядок проведения расследований в целях применения защитных мер в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию России" (Ъ публикует документ в этом номере).
Временный порядок по существу и вводит в практику регулирования статью 18 "Защитные меры в отношении импорта товаров" пока не вступившего в силу закона. Теперь спектр возможностей ограничения импорта значительно расширился: в дополнение к обычным пошлинам, НДС и акцизам могут применяться количественные ограничения в форме импортных квот, а также антидемпинговые и компенсационные пошлины.
Причины, по которым могут быть введены защитные меры, разнообразны. К ним относятся: факты нанесения существенного материального ущерба отечественным отраслям производства или угроза нанесения такого ущерба в связи с демпинговым занижением цены, использованием субсидий при производстве и вывозе, возросшим объемом ввоза на территорию России импортных товаров. Решение о введении защитных мер принимает правительство на основе предложений комиссии по защитным мерам, которая рассматривает соответствующие заявления. Заявителем может быть любой российский производитель, ассоциации производителей, другие организации, чьи интересы ущемляет ввоз товаров по демпинговым ценам.
Так что и здесь закон не окажется первооткрывателем. Правительственная комиссия по защитным мерам прекрасно обошлась без него. Более того, из "Временного порядка" становится ясно, что для конкретного возведения защитных внешнеторговых редутов закона в принципе недостаточно. В этом документе сказано, что вводимые в России защитные квоты или пошлины действуют "на едином таможенном пространстве России со страной (странами), с которой образован таможенный союз". А это означает, что конкретное введение защитных мер предварительно потребует согласований между Москвой, Минском и Алма-Атой, уже учредивших таможенный союз.
НИКОЛАЙ ВАРДУЛЬ
_______________________________________________
Один закон — два президентских вето
7 июня 1995 года: вето #1
"Рассмотрев представленный для подписания и обнародования Федеральный закон 'О государственном регулировании внешнеторговой деятельности', отклоняю его в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации в связи с тем, что указанный закон по ряду позиций противоречит Конституции Российской Федерации, не согласуется с Таможенным кодексом Российской Федерации и Законом Российской Федерации 'О таможенном тарифе'".
7 августа 1995 года: вето #2
"В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон 'О государственном регулировании внешнеторговой деятельности', принятый Государственной Думой 7 июля 1995 года и одобренный 21 июля 1995 года Советом Федерации.
Федеральный закон 'О государственном регулировании внешнеторговой деятельности' по ряду позиций противоречит Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, таможенному законодательству Российской Федерации.
Кроме того, данный закон содержит множество внутренних противоречий и юридико-технических погрешностей, без устранения которых не будет обеспечена нормальная правовая основа для государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации.
Учитывая изложенное, считаю необходимым доработать текст Федерального закона 'О государственном регулировании внешнеторговой деятельности' с участием представителей Президента Российской Федерации и до окончания срока полномочий нынешнего состава Государственной Думы принять его. Постатейные замечания будут представлены отдельно".
----------------------------------------------------
_______________________________________________
Из интервью депутата Госдумы Виктора Машинского
Кто, по-вашему, не заинтересован в принятии закона в нынешней редакции?
Можно предположить, что идет межведомственная борьба между МВЭС и Таможенным комитетом, потому что МВЭС становится главным регулировщиком, а Таможенному комитету как бы отводится роль полицейского на границе. И второе ведомство — это "Росвооружение", по всей видимости. Они остались недовольны этим вариантом. Они хотели и лицензировать, то есть сами определять, что вывозить, как вывозить, поскольку в законе записано, что лицензия на все виды экспорта дается одной организацией — именно МВЭС. В данной ситуации "Росвооружение" хотело получить права самому себе лицензию выписывать.
Есть версия, что одной из формальных причин повторного отклонения закона является раздел полномочий между федерацией и ее субъектами. Или закон должен быть конституционным, или его вторая глава должна уйти.
Боже упаси. Эта глава, я считаю, одна из центральных. Нам удалось провести мысль, что если субъект федерации сам зарабатывает деньги и формирует бюджет, то он имеет право закладывать определенные страховые фонды и вести самостоятельно переговоры и получить кредиты для развития своей территории. Нам и в прошлый раз говорили, что есть мнение в ГПУ президента о том, что в законе не прописан механизм совместного ведения. Мы всем отвечаем, что не можем отдельно написать для внешнеэкономической деятельности, отдельно для внутренней. Такого просто не может быть. Должен быть единый механизм согласования принятия решения по вопросам совместного ведения. Поэтому мы сознательно не стали здесь детально прописывать.
Чем вызвано ваше упорство в отрицании права МВЭС на регистрацию экспортных контрактов?
Было полное отрицание, затем убрали этот пассаж, но тем не менее по ст. 13 все-таки нет права регистрировать. Я сам бывший экспортер нефтепродуктов и пришел в Думу по одной простой причине: меня доконали, если так можно сказать, постоянные изменения правил игры во внешней торговле. Они просто разорительны: вырабатываешь какие-то связи, вкладываешь деньги, и вдруг тебе говорят, что поменялись правила лицензирования. И где, спрашивается, твои полтора миллиарда рублей, которые ты оставил в порту? Моя задача была именно заняться этим законом.
Регистрация экспортных контрактов после принятия закона будет фактически считаться незаконной?
Да. Правильно.
И паспорта сделки?
И паспорта сделки.
Но ведь это основа валютного контроля...
Давайте посмотрим на это дело несколько иными глазами. Суть закона, как я его пытался делать: торговать должны владельцы товаров. Если есть какие-то ограничения по экспорту, значит, обязаны организовать продажу через аукцион. А раз покупают за свои деньги, не надо контролировать. Я считаю, что та полицейская процедура, связанная с валютой, которая сегодня есть, просто абсурдна.
------------------------------------------------
__________________________________________________
История регулирования экспорта оружия в России
— В марте 1992 года для контроля за экспортом оружия по указанию президента была создана Межведомственная комиссия по военно-техническому сотрудничеству России с зарубежными странами. Но и ее создание не отразилось на режиме экспорта.
— В августе 1992 года была введена система лицензирования экспорта военной продукции. Лицензии выдавало МВЭС. С этого времени почти весь экспорт оружия начал проходить по линии госспецорганизаций — главного управления по сотрудничеству и кооперации МВЭС, "Оборонэкспорта", "Спецвнештехники", "Воентеха", "Промэкспорта" и др. Производители оружия оказались в зависимости от посредников.
— 25 ноября 1993 года президент подписал указ о создании специализированной госкомпании по экспорту и импорту оружия "Росвооружение". Экспорт оружия был окончательно централизован, он мог осуществляться лишь с разрешения "Росвооружения". Этой же компании было передано право выдачи лицензий на военно-техническое сотрудничество.
— 30 декабря 1994 года президент подписал указ о создании Госкомитета России по военно-технической политике, подотчетного лично президенту. Полномочия госкомитета — от координации деятельности по экспорту оружия до контроля за исполнением программ вооружений для армии и конверсии ВПК. В госкомитет от "Росвооружения" было передано право лицензирования военного экспорта.
— В апреле 1995 года Генпрокуратура возбудила уголовное дело по фактам сокрытия полученной прибыли от налогообложения и совершения незаконных сделок с валютными ценностями государственной компанией "Росвооружение". В прессу явно не случайно просочилась информация о том, что в 1994 году "Росвооружение" сокрыло от налогов 137 млрд руб. прибыли, из-за чего госбюджет недополучил 44 млрд руб. В итоге на посту гендиректора "Росвооружения" вместо Виктора Самойлова, работавшего до этого военным советником Владимира Шумейко, оказался Александр Котелкин, работавший до этого в Службе безопасности президента.
---------------------------------------------------