Правительство сделало логичный в условиях финансового кризиса шаг — специальным постановлением одобрена концепция реформы пенсионной системы, которую предлагается претворять в жизнь с 1998 года. Смысл концепции — модернизация на основе популярных в мире схем пенсионного страхования. Правда, мировой опыт показывает, что любые схемы требуют денег.
Кризис пенсионной системы правительство признало с готовностью
То, что идея реформировать пенсионную систему у российских властей возникнет, было ясно давно. В конце концов нынешняя система сложилась еще в советское время, когда государство в полном соответствии с радикальными социалистическими концепциями взяло на себя обязательство за свой счет содержать нетрудоспособных. Кстати сказать, примерно до 40-х годов СССР по масштабам пенсионного обеспечения значительно опережал самые развитые страны, что с энтузиазмом воспринималось населением. Правда, затем оно привыкло к этой системе и даже постепенно стало выражать некое недовольство, считая, что пенсии могли бы быть и побольше. Власти с пониманием относились к подобным настроениям и по мере возможности пенсии повышали. Все это продолжалось до середины 80-х годов, пока государство имело ресурсы на масштабные социальные программы — прежде всего, разумеется, огромные доходы от сырьевого экспорта. Однако с сокращением этих доходов и ростом внешней задолженности кризис госфинансов начал углубляться — особенно ярко он проявился в либерализации цен 1992 года. Стало очевидным, что социальные программы в прежнем виде реализовываться уже не могут и пенсионную систему нужно как-то реформировать, тем более что недовольство населения нынешними размерами пенсий сами власти уже откровенно считают политически опасным для себя.
Примечательно, что текст новой концепции реформы пенсионного обеспечения начинается как раз с констатации кризиса. Как считают авторы концепции, основной проблемой пенсионного обеспечения сейчас является низкий уровень пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов, уплачиваемых на цели пенсионного обеспечения (29% фонда оплаты труда). В 1994 году средний размер пенсии составил около 35% средней заработной платы, что само правительство считает недостаточным. Власти с готовностью признают, что кризис пенсионного обеспечения возник из-за того, что у государства просто уже нет денег для выплаты пенсий по старой системе. Доля заработной платы, с которой взимаются взносы на финансирование пенсий, в общих доходах населения сократилась с 69,9% в 1992 году до 46,6% в 1994 году, и в 1995 году, по прогнозам, составит 37%. Одновременно повысилась доля средств, предоставляемых работникам в виде выплат социального характера. По отношению к среднемесячной заработной плате эти выплаты составляли в 1994 году от 17 до 30% в различных отраслях. Между тем взносы на пенсионное обеспечение с этих сумм не взимаются, печально заключают авторы концепции.
Реформа пенсионного обеспечения: надежды на мировой опыт
Разумеется, реальная проблема заключается не просто в неких недостатках исчисления пенсий и порядка взимания средств для их финансирования — она гораздо глубже. Обобщенно говоря, дело не только в кризисе социального обеспечения и даже не в кризисе госфинансов, а в полной неэффективности экономики в целом. Ясно, что при низкой эффективности производства никакая страна не сможет реализовывать масштабные социальные программы, сколь бы рационально они ни были построены. Поэтому было бы логично просто признать реальное положение вещей и резко сократить пенсионное обеспечение вообще. Однако как раз этого власти сделать не могут и вряд ли смогут в ближайшее время — основная масса населения сейчас с негодованием отвергает любую мысль о снижении социальных гарантий и даже, напротив, настаивает на их расширении в период "адаптации к рынку".
Поэтому при разработке концепции правительство сделало наиболее естественный для него ход — предложило сохранить преимущественно государственную систему пенсионного обеспечения, реформировав ее в соответствии с принятыми в мировой практике образцами. Суть реформы — в создании трехуровневой пенсионной схемы. Первым уровнем будут базовые пенсии, выплачиваемые государством фактически всем нетрудоспособным, в том числе и не имеющим достаточного трудового стажа. Вторым, главным уровнем будет трудовая (страховая) пенсия — ее размер соответствует трудовому стажу работника и размеру его взносов в фонд государственного пенсионного страхования. Изменения здесь по сравнению с существующим порядком весьма существенны. Прежде всего предполагается возложить ответственность за уплату этих взносов не только на работодателя, но и на работника — взносы предлагается поделить между ними поровну. Кроме того, взносы каждого работника будут учитываться отдельно, что сделает возможным ликвидацию всех нынешних форм учета трудового стажа, в том числе даже трудовых книжек. Третий уровень системы пенсионного обеспечения должны образовать негосударственные пенсии. Негосударственное пенсионное обеспечение рассматривается как дополнительное по отношению к государственному и может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах.
По замыслу правительства, такая реформа должна решить фактически все проблемы. Предполагается, что совокупный размер базовой и трудовой пенсий в России может превысить ни больше ни меньше как уровень индустриальных стран и составить 55-60% заработка работника, а с учетом негосударственных пенсий — еще больше.
Мировой опыт: не все так просто
В принципе в большинстве стран мира пенсионное обеспечение действительно примерно соответствует схеме, предлагаемой в концепции. Основой практически везде служит государственное пенсионное страхование, а дополняют его различные формы частного. Сочетание этих элементов варьируется от страны к стране — например, в Великобритании или США государственные и частные пенсионные схемы играют примерно равную роль, а в Италии и Швеции государственное пенсионное обеспечение достигло таких масштабов, что частное считается чуть ли не излишним. В Голландии, Франции и США наиболее распространены частные отраслевые пенсионные фонды, средства в которые вносят владельцы нескольких предприятий. Тарифы взносов в государственные пенсионные фонды также могут быть весьма различны — общей чертой служит лишь то, что взносы осуществляют как работодатели, так и работники. Самые высокие тарифы в Италии — 39,5% зарплаты (причем только 7,54% вносят работники). В развивающихся странах тарифы обычно ниже: в Гане, например, 12,5% от зарплаты работника вносит работодатель, и еще 5% сам работник. Один из самых низких тарифов в Саудовской Аравии: работодатель вносит 8%, и 5% работник. Впрочем, есть и страны с экзотической пенсионной системой: в Новой Зеландии она вообще финансируется не за счет взносов, а за счет общенационального налога.
О чем действительно свидетельствует мировой опыт, так это о том, что развитие пенсионной системы зависит от общего уровня экономики. Ускоренно расширяться эта система в богатых странах начала лишь с 60-х годов, когда они накопили достаточно ресурсов. В 1960 году в индустриальных странах пенсионные выплаты составляли лишь 4,8% ВВП (в России сейчас 5,4%); зато уже к 1980 году они достигли 10%; в Австрии, ФРГ, Италии и Голландии этот показатель превышает 13%. Теперь чрезмерное увлечение государственным пенсионным страхованием даже в этих странах порождает проблемы. В начале 90-х годов в Австрии началась реформа, целью которой является искусственное развитие частного пенсионного страхования, которым охвачено лишь 10% населения. Цель — снизить нагрузку на бюджет, который субсидирует 30% пенсионных выплат.
В переживающих же кризис развивающихся странах пенсионные проблемы настолько остры, что популярной является идея вообще отказаться от государственных пенсий. Пока эта идея реализована в Чили, где пенсионная система приватизирована 10 лет назад. Однако оказалось, что в бедной стране даже это сделать непросто — государство все равно вынуждено оказывать частным фондам финансовую помощь.
ВИКТОР Ъ-ИВАНОВ