Мрачные прогнозы, похоже, не подтверждаются. Вопреки зловещему предзнаменованию, проект федерального бюджета, к рассмотрению которого Государственная дума приступила в пятницу 13 октября, не был возвращен в правительство для радикальной переработки. Тем не менее, именно это и должно более всего беспокоить правящую элиту. Парламентская левая оппозиция постепенно начинает вести себя так, как будто ей предстоит принять бразды правления из ослабевших рук нынешней власти.
Традиционный спор
В чем, собственно, состоят противоречия между правительством и Федеральным собранием? Они на удивление традиционны. Как в прошлом и позапрошлом годах, в ходе обсуждения проекта федерального бюджета сталкиваются два принципиально различных взгляда на суть бюджетного процесса. С точки зрения правительства, бюджет сам по себе является инструментом активной экономической политики, способным решить целый ряд задач, которые ставит перед собой правительство. Сокращение государственных расходов, оптимизация доходных источников и дефицита, неэмиссионные способы его покрытия — все эти составляющие бюджетного процесса в этой концепции имеют принципиальное значение и подчинены главной цели: достижению финансовой стабилизации, борьбе с инфляцией и оздоровлению государственных финансов (как федеральных, так и местных). Эта концепция бюджета практически в неизменном виде пришла из бурного 1992 года, когда бюджет принимался еще поквартально, хотя и без особо ожесточенной полемики. Именно поэтому наиболее последовательными союзниками правительства в ходе парламентских дебатов являются сохранившиеся в Государственной думе активисты эпохи "рыночного романтизма" во главе со своим харизматическим лидером — бывшим и.о. главы правительства Егором Гайдаром.
Противостоит этому иная, тоже довольно стройная концепция бюджетного процесса как зеркала экономики и характера взаимоотношений федерального центра и регионов. В ее системе координат сам по себе бюджет не играет никакой активной роли, являясь лишь отражением складывающихся тенденций в национальной экономике. С формальной точки зрения сторонники такого подхода оперируют довольно весомыми аргументами. И председатель бюджетно-финансового комитета Думы Михаил Задорнов, и председатель комитета по экономической политике Сергей Глазьев вполне резонно указывают на то, что по итогам финансового года правительственные прогнозы социально-экономического развития всякий раз оказываются далеки от реальности. Гораздо ближе к ней расчеты "парламентской школы", с 1992 года неизменно противостоящей правительственному монетаризму. Как анекдот преподносится тот факт, что построенный на прогнозах Министерства экономики федеральный бюджет 1993 года был исполнен по доходам уже к 1 июля. При этом, однако, тщательно обходится роль депутатского корпуса как главного дестабилизатора российских финансов в то время.
Традиционные аргументы
Самым старым является аргумент, благодаря которому и сделал себе имя в то время известный только узкому кругу председатель планово-бюджетной комиссии Верховного совета Александр Починок. Как и все гениальное, этот аргумент прост: правительство неправильно считает доходы. Надо знать уровень полемики депутатов образца конца 1992--начала 1993 года, чтобы оценить революцию, которую он совершил в бюджетном процессе — впервые за долгие месяцы парламент получил в свои руки инструмент формально неэмиссионного и неинфляционного увеличения расходной части федерального бюджета. Тогда, благодаря применению повышенных коэффициентов прогнозируемой инфляции парламент насчитал фантастическую сумму — свыше 1 триллиона рублей дополнительных доходов, — которые в ходе обсуждения проекта федерального бюджета мгновенно были включены в расходные статьи парламентскими лоббистами.
Нет ничего удивительного в том, что инфляционные прогнозы сбываются, — считают оппоненты "парламентской школы". Стоит только заложить малейшую возможность инфляционного финансирования бюджетных расходов, как она обязательно будет использована более, чем на 100 процентов.
Зависимость оказывается следующей: прогноз инфляции в 5% в месяц на самом деле означает, что инфляция составит 8-10%, а прогноз инфляции в 1% приблизит ее к показателю 2-3% в месяц. Тем не менее утверждение о том, что "прогнозы Глазьева & Co" близки к реальности только благодаря заведомо заниженным инфляционным ожиданиям в бюджете, имеют под собой основания — если уж "монетаристскому" правительству не удается удержать инфляцию в установленных границах, то еще меньше гарантий, что ее удастся обуздать следуя проинфляционным рецептам экономической политики.
Нетрадиционный спор и нетрадиционные аргументы
Они являются уже принадлежностью нынешнего бюджетного процесса и обусловлены гораздо более высоким уровнем парламентских оппонентов по сравнению с прошлыми годами. В основе их, однако, лежит все то же стремление увеличить расходы федерального бюджета в условиях практической невозможности значительно усилить налоговый пресс. Предлагаемые правительством меры по ужесточению порядка взимания налогов (введение единого порядка учета выручки от реализации продукции по ее отгрузке, отмена резервирования 30-50% поступающих на счета предприятий средств для выплаты зарплаты, отмена льгот по налогу на прибыль для вновь создаваемых малых предприятий) решить проблему наращивания расходной части не могут ни в малейшей степени. Как следствие, вновь звучит тезис "правительство неправильно считает доходы", обосновываемый уже гораздо более изощренными экономическими прогнозами.
Согласно им, реальная инфляция в следующем году будет не ниже 3-5% в месяц, а не 1,2%, как следует из прогноза правительства. Тем не менее оппоненты правительства, интеллектуальное лидерство среди которых принадлежит, безусловно, "ЯБЛоку", идут в этом году гораздо дальше. Несмотря на свое очевидное сродство с английскими лейбористами и правыми социал-демократами континентальной Европы, явлинцы взяли на вооружение бюджетный тезис эпохи рейганизма: не столь важен объем дефицита бюджета, сколько источники его покрытия. Этот тезис, однако, породил на практике довольно странную идею, согласно которой при всей необходимости увеличить предельно допустимый размер бюджетного дефицита (100 трлн вместо 81,8 трлн рублей) покрыть его полностью из неинфляционных источников не представляется возможным, а следовательно неизбежна кредитная эмиссия ЦБ. Если из внутренних источников на покрытие дефицита бюджета "ЯБЛоко" считало необходимым направить 89 трлн рублей (в том числе за счет кредитов ЦБ — 30 триллионов), то за счет внешних источников дефицит был бы профинансирован на 10 трлн рублей. Михаил Задорнов в ходе полемики с Минфином о базовых параметрах бюджета выражал уверенность в том, что ему удастся убедить экспертов Фонда в невозможности для России следовать денежной программе, предполагающей поддержание инфляции на уровне 1,2 процента в месяц, и неизбежности полномасштабного возврата к практике покрытия бюджетного дефицита кредитами ЦБ (которая в этом году была практически изжита).
Это-то как раз было вовсе неочевидно. Времена, когда Международный валютный фонд послушно давал водить себя за нос Гайдару с Константином Кагаловским, его представителем при международных финансовых организациях, прошли безвозвратно. Только при условии, что российское правительство будет постоянно на практике демонстрировать свою приверженность антиинфляционной политике, оно может рассчитывать на последовательное поступление кредита МВФ. На который, кстати, приходится почти 40 процентов покрытия дефицита федерального бюджета в проекте, подготовленном Министерством финансов (32450 млрд рублей).
Надо отдать должное Минфину — он практически сразу уклонился от активной профессиональной дискуссии, в любом случае выводившей к отнюдь не профессиональному политическому диспуту о причинах "развала экономики, продажи страны за бесценок, etc". Вместо этого он устами своего министра Владимира Панскова завил, что максимально возможной уступкой Думе считает увеличение прогнозного показателя инфляции до 2% в месяц, что дает несколько десятков триллионов рублей дополнительных доходов. Ни о каких 3% не могло быть и речи, тем более не могло быть и речи об эмиссионных источниках финансирования бюджетного дефицита. Но Минфин был готов пересчитать бюджет в том случае, если парламентской оппозиции вдруг удастся убедить МВФ смотреть сквозь пальцы на финансовую политику в России.
Этого оппозиции не удалось.
Нетрадиционные факторы
Феноменом бюджетного процесса в этом году, наряду с его совпадением с избирательной кампанией, судя по всему, станет и необычайно по сравнению с предыдущими годами возросшая роль МВФ. Фонд стал "нетрадиционным фактором" в ходе бюджетных дискуссий в Думе, практически предопределившим исход их первого этапа (обсуждение бюджета в первом чтении, отклонение представленного правительством варианта и создание согласительной комиссии для его доработки и повторного представления к первому чтению).
В концептуальном плане, вопреки опасениям правительства, проект бюджета отвергнут не был. Причиной послужила прежде всего жесткая позиция руководства Фонда: либо следовать принятым стандартам, либо решать свои финансовые проблемы самостоятельно. Последнее означает отказ МВФ от предоставления России резервного кредита, что само по себе не так страшно по сравнению с неизбежным после этого отказом держателей финансовых обязательств СССР и России от реструктуризации советского долга в $8 млрд, срок выплат по которым падает на 1996 год (при том, что еще почти $8 млрд выплат в счет погашения задолженности уже предусмотрены в проекте бюджета). Традиционно клубы кредиторов при определении своей политики в отношении реструктуризации задолженности (т.е. продления сроков погашения с частичным ее списанием) ориентируются на политику МВФ в отношении страны-заемщика.
Именно опасениями превысить установленные в своих обязательствах лимиты инфляции и продиктовано, вне всякого сомнения, самое важное экономическое событие октября — решение правительства заморозить до января цены на продукцию и тарифы естественных монополий; ввести в практику коллективные соглашения о взаимном ограничении роста цен на услуги (тарифы). Вопреки бытующему мнению, сделано это было не столько для получения чисто политических популистских дивидендов в предвыборный период, сколько из-за необходимости сдержать обязательства о выходе к концу года на показатель инфляции в 1 процент (сентябрь — 4,5, октябрь — почти 5 процентов). Тем самым существенно облегчалась задача российских представителей на будущих переговорах о новом кредите МВФ на 1996 год.
В противоположность такой политике предложенная парламентскими фракциями концепция бюджета с 30-триллионной эмиссией в случае попытки реализации практически неизбежно вынуждала российские власти расширить масштабы кредитной экспансии ЦБ еще почти на 70 трлн рублей. Фактически даже больше, поскольку в частном порядке специалисты Минфина признавались, что на самом деле они видят возможность в следующем году привлечь из внутренних источников не более 40 трлн рублей для финансирования бюджетного дефицита (при плановых 49398 млрд рублей). Это столь кардинально меняло бы экономическую ситуацию в стране, что против инициативы "консервативных оппонентов правительства" высказались даже парламентские левые. Последние, будучи ожесточенными критиками правительственной экономической политики, сейчас, похоже, убедили себя в том, что именно им придется отвечать за развитие российской экономики и финансов после 17 декабря. Как это ни удивительно, но такая уверенность на практике только помогает правительству добиться утверждения федерального бюджета еще до начала нового финансового года.