То, что деятельность по сути дела единственного исполнительного органа ООН — Совета Безопасности — была парализована на протяжении сорока с лишним из пятидесяти лет ее существования, наглядно демонстрируют ежегодные сборники резолюций и решений СБ (т. е. тех вопросов, которые не были заблокированы ни одним из постоянных членов Совета, причем в их число входят также и вопросы процедуры, на которые право "вето" не распространяется). С 1946 по 1989 год толщиной своей эти сборники напоминали школьную тетрадь для первоклассника. Период начальной школы для СБ закончился лишь в 1989 году, когда сборник резолюций впервые достиг толщины общей тетради, умножившись более чем втрое. Сборники 1990 и 1991 годов — уже вполне объемистые издания. Последующие и вовсе заслуживают уважения, выглядя совсем солидными волюмами.
Узок круг вопросов, по которым СБ все же удавалось принять решения. Прежде всего это вопрос палестинский, который после 1967 года стал называться ближневосточной проблемой, а также кипрский вопрос, апартеид в ЮАР, да еще, пожалуй, индо-пакистанский пограничный конфликт. Встречаются среди стран, по которым в период полупаралича СБ умудрился принять решения: Намибия с Анголой и Родезией, Иран с Ираком, Аргентина с Британией (1982 год, фолклендский конфликт). Однако все эти решения носили локальный характер и, вполне способствуя делу мира в частных случаях, нисколько не способствовали, а порой даже и вредили делу мира в целом.
Почти полная неспособность СБ к принятию решений по действительно угрожающим ситуациям, в которых были задействованы интересы одного из пяти постоянных членов Совета, вызвала к жизни любопытный механизм "преодоления" вето, наложенного одним из постоянных членов СБ. В резолюциях и решениях сплошь и рядом употребляется следующая формулировка, маскирующая собой очередную неудачу Совета: "...принимая во внимание, что отсутствие единогласия среди постоянных членов Совета Безопасности на таком-то заседании воспрепятствовало осуществлению Советом возложенной на него главной ответственности за поддержание международного мира и безопасности...", — и вопрос переводится в процедурную плоскость. Например, последствия венгерских событий были отражены в сборнике за 1956 год как раз таким образом: решение было принято с указанной выше оговоркой по процедурному вопросу — а именно по передаче дела на заседание Генеральной Ассамблеи. Описанный выше способ можно назвать "преодолением вето" лишь отчасти — в отличие от решений СБ решения сессии ГА не обязательны к исполнению. Однако этот способ позволял организовать хотя бы идеологическую кампанию, что делало особенно ценными голоса третьих стран, не имеющих в ООН реальной силы, — они могли обеспечить большинство той или иной стороне в ГА.
Как говорят искушенные в кулуарной жизни ООН дипломаты, вся история этой организации — череда уговоров и даже подкупов третьих стран двумя противостоящими блоками для обеспечения себе большинства при голосовании. Американский конгресс даже обязал Государственный департамент США следить за голосами стран "третьего мира", поданными за то или иное решение ГА, и поставил экономическую помощь некоторым из этих стран в зависимость от того, следуют ли они при голосовании американским рекомендациям.
Однако разумные пределы борьба за голоса третьих стран все же имела. Из Устава ООН следует, что непостоянные члены СБ избираются ГА. Казалось бы, именно здесь лоббистские усилия двух блоков должны были иметь наибольшую интенсивность — ведь речь идет о голосах в СБ. Однако, как утверждают ооновские дипломаты, вместо коварных интриг действует негласное джентльменское соглашение о квотах, в рамках которого и происходят выборы.
Сейчас положение в СБ мало отличается от того, что было в советские времена: интересы России по-прежнему известным образом отличаются от интересов прочих стран — постоянных членов СБ. И потому существовавшие всю жизнь ООН правила игры продолжают действовать и поныне. Впрочем, ситуация упростилась, и СБ — судя по толщине ежегодных сборников — стал в самом деле исполнительным органом. Вопрос только в том, чью волю он исполняет.
--------------------------------------------------------
Право вето в истории Совета Безопасности
Слова "вето" в Уставе ООН нет — просто оно наиболее точно передает суть особого права пяти государств препятствовать прохождению того или иного решения через СБ. Это право дано постоянным членам СБ отнюдь не для того, чтобы они могли беспрепятственно защищать во всемирной организации собственные интересы, но для того как раз, чтобы они в полной мере ощущали свою ответственность за защиту мира во всем мире — примерно так аргументируют наличие этого вызывающего почти всеобщую критику положения ответственные работники ООН. Это право можно считать и признанием того факта, что без совместных усилий (или по крайней мере непротивления этим усилиям) Китая, России, Соединенного Королевства, Соединенных Штатов и Франции ни одно из решений СБ не удастся провести в жизнь в полной мере. По сложившейся ооновской традиции отсутствие при голосовании или воздержание от такового одного из постоянных членов СБ не считается несовпадением с мнением остальных постоянных членов СБ.
В ситуациях действительно критических право "вето" не работает. Достаточно вспомнить вторжение СССР в Венгрию в 1956 году или в Афганистан в 1979 году, совместное нападение Франции и Соединенного Королевства на Египет в том же 1956 году и многие другие события. Весьма наивно было бы полагать, что вето, наложенное одним из членов СБ, воспрепятствовало бы операции "Буря в пустыне" в 1991 году — вряд ли США и их союзники отказались бы от идеи покарать Ирак, даже если СССР высказался бы против этой идеи и даже если бы СССР предпринял какие-либо решительные шаги для поддержки кувейтолюбивого Ирака в его борьбе против США.
Всего в истории СБ ООН вето применялось 194 раза. 116 раз им пользовался СССР, 38 — США, 22 раза — Соединенное Королевство, 15 — Франция и трижды — Китай (дважды КНР и один раз Китайская Республика). Из 116 советских "вето" 87 пришлись на период до 1958 года. Все "вето" США были наложены после 1969 года.
--------------------------------------------------------
Из Устава ООН
Глава V
Совет Безопасности
Состав
Статья 23
СБ состоит из пятнадцати Членов Организации. Китайская Республика, Франция, Союз Советских Социалистических Республик, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки являются постоянными членами СБ. Генеральная Ассамблея избирает десять других Членов Организации в качестве непостоянных членов СБ, уделяя, в особенности, должное внимание, в первую очередь, степени участия Членов Организации в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей Организации, а также справедливому географическому распределению.
2. Непостоянные члены СБ избираются на двухгодичный срок... Выбывающий член СБ не подлежит немедленному переизбранию.
3. Каждый член СБ имеет одного представителя.
Функции и полномочия
Статья 24
1. Для обеспечения быстрых и эффективных действий ООН ее Члены возлагают на СБ ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, СБ действует от их имени.
Статья 25
Члены Организации соглашаются, в соответствии с настоящим Уставом, подчиняться решениям СБ и выполнять их.
Статья 26
В целях содействия установлению и поддержанию международного мира и безопасности с наименьшим отвлечением мировых людских и экономических ресурсов для дела вооружения СБ несет ответственность за формулирование, при помощи Военно-Штабного Комитета... планов создания системы регулирования вооружений для подставления их Членам Организации.
Голосование
Статья 27
1. Каждый член СБ имеет один голос.
2. Решения СБ по вопросам процедуры считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета.
3. Решения СБ по всем другим вопросам считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета, причем сторона, участвующая в споре, должна воздержаться от голосования...
Глава XV
Секретариат
Статья 97
Секретариат состоит из Генерального Секретаря и такого персонала, который может потребоваться для Организации (Объединенных Наций). Генеральный Секретарь назначается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности. Генеральный Секретарь является главным административным должностным лицом Организации.
Статья 98
Генеральный Секретарь действует в этом качестве на всех заседаниях Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Экономического и Социального Совета и Совета по Опеке и выполняет такие другие функции, какие возлагаются на него этими органами. Генеральный Секретарь представляет Генеральной Ассамблее ежегодный отчет о работе Организации.
Статья 99
Генеральный Секретарь имеет право доводить до сведения Совета Безопасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности.
Статья 100
1. При исполнении своих обязанностей Генеральный Секретарь и персонал Секретариата не должны запрашивать или получать указания от какого бы то ни было правительства или власти, посторонней для Организации. Они должны воздерживаться от любых действий, которые могли бы отразиться на их положении как международных должностных лиц, ответственных только перед Организацией.
2. Каждый Член Организации обязуется уважать строго международный характер обязанностей Генерального Секретаря и персонала Секретариата и не пытаться оказывать на них влияние при исполнении ими своих обязанностей.
Статья 101
1. Персонал Секретариата назначается Генеральным Секретарем, согласно правилам, устанавливаемым Генеральной Ассамблеей.
2. Надлежащий персонал выделяется для постоянной работы в Экономический и Социальный Совет, в Совет по Опеке и, по мере надобности, в другие органы Организации. Этот персонал составляет часть Секретариата.
3. При приеме на службу и определении условий службы следует руководствоваться, главным образом, необходимостью обеспечить высокий уровень работоспособности, компетентности и добросовестности. Должное внимание следует уделять важности подбора персонала на возможно более широкой географической основе.
--------------------------------------------
Генсеки ООН
Тригве Ли
Норвегия, 1946-1953 годы
Даг Хаммаршельд
Швеция, 1953-1961 годы (погиб в авиакатастрофе)
У Тан
Бирма, 1961-1971 годы
Курт Вальдхайм
Австрия, 1971-1981 годы
Хавьер Перес де Куэльяр
Перу, 1981-1992 годы
Бутрос Бутрос-Гали
Египет, с 1992 года